Retroactividad

¿Qué se entiende por retroactividad?

El mismo sentido gramatical de la palabra retroactividad hace referencia, según el Diccionario, a "tener efectos sobre el pasado". En el ámbito del Derecho se aplica a la eficacia de las normas a momentos anteriores a su publicación; es decir, la posibilidad de que la norma promulgada en un momento determinado, pueda surtir efectos a un tiempo anterior, o si se quiere, que pueda afectar a situaciones jurídicas que se han producido con anterioridad a su entrada en vigor.

El artículo 2.1º del Código Civil constituye una regla esencial para determinar su alcance, al establecer que las leyes entran en vigor a los 20 días de su publicación en el BOE, salvo que en ellas se disponga otra cosa. Es pues desde ese momento de entrada en vigor, conforme al precepto trascrito, cuando la norma despliega toda su eficacia.

El problema surge porque al momento de plena eficacia de la norma las situaciones jurídicas que ésta regule pueden haberse ya iniciado y no estar aún agotadas en sus efectos. Surge entonces la cuestión de establecer si esas situaciones han de seguirse regulando por la norma anterior, que ya ha perdido vigencia, o por la nueva norma que puede hacer una regulación diferente y que no estaba vigente cuando esa situación se inicia.

La regla que se establece en nuestro Derecho es la que se contiene en el párrafo tercero del artículo 2 del Código Civil establece, como norma general, la no retroactividad de las leyes, salvo que en ellas se disponga lo contrario. Pese a la regla taxativa que el precepto parece imponer, tiene una eficacia más limitada porque si bien la norma no tiene, como regla general, efectos retroactivos, se deja sin resolver la eficacia que la nueva norma tiene sobre los efectos que están aún pendientes de situaciones jurídicas ya iniciadas bajo la vigencia de la norma derogada.

¿Es posible establecer la retroactividad en cualquier tipo de norma?

Existe un campo en el que la retroactividad está proscrita de manera absoluta con carácter general. En efecto, el artículo 9.3º de la Constitución, declara como uno de los principios constitucionales que se garantizan en el precepto, el de lairretroactividadde lasdisposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; es decir, toda norma que tenga naturaleza sancionadora, no favorable o restrictiva de derechos individuales no podrá ser aplicada a situaciones anteriores a su entrada en vigor.

Una declaración acorde con el precepto constitucional mencionado y para el estricto ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, se contiene en el artículo 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que siguiendo la exigencia del Derecho Penal, dispone que en este ámbito sancionador "serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa", sin que puedan aplicarse la nueva norma para todas aquellas situaciones en que la infracción o la subsiguiente sanción no haya agotado sus efectos.

Pero incluso la regla anterior admite excepciones, porque teniendo como fundamento la irretroactividad de las normas sancionadoras, la exigencia del principio de legalidad, y éste la necesidad de que la conducta sancionada esté prevista antes de su comisión, carecería de todo fundamento que si se promulga una nueva Ley que beneficie al infractor, no le fuese aplicable cuando el mismo Legislador ha considerado que la Ley anterior -más gravosa- era improcedente. En por ello por lo que el párrafo segundo del artículo 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, dispone la retroactividad de las disposiciones sancionadoras cuando sean favorables al infractor "tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición." Es decir, en tales supuestos se aplica retroactivamente la norma.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, si una disposición administrativa estableciese la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, resultaría nula de pleno derecho.

¿Se puede hablar de distintos grados de retroactividad?

En cuanto a la doctrina que emana de la Constitución en orden a la retroactividad, se ha señalado por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional que debe distinguirse entre una retroactividad de grado máximo o auténtica y otra de grado medio o impropia. Aquella primera haría referencia a los supuestos en que los efectos de la nueva norma se producen incluso sobre situaciones jurídicas ya agotadas en sus efectos. Por el contrario, la de grado medio se aplicaría a situaciones jurídicas que aún no se han agotado en sus efectos, aunque se hubiesen iniciado con la vigencia de la ley ya derogada.

Por el contrario, en el caso de la retroactividad de grado medio, en sede constitucional, quedaría limitado el Legislador a la hora de establecer la retroactividad en la ponderación de los bienes afectados por la norma, teniendo en cuenta la seguridad jurídica y la incidencia de los derechos afectados por ella; teniendo en cuenta que la exigencia de la irretroactividad no puede anquilosar el Ordenamiento como sucedería si, en todo caso, las relaciones ya iniciadas bajo el amparo de una norma quedaran sometidas a ella de manera indefinida.

¿Se puede aplicar la retroactividad a Reglamentos y actos administrativos?

La aplicación de la retroactividad a los Reglamentos, en cuanto que norma jurídica, comporta un régimen especial. Como regla general las normas reglamentarias no pueden tener efectos retroactivos, porque cuando autoriza esa eficacia el artículo 2 del Código Civil antes mencionado, se refiere de manera expresa a "las Leyes", de donde cabría concluir que no es admisible a los Reglamentos.

Pese a esa regla general de la irretroactividad de los reglamentos, se dispone como excepción y tendrán efectos retroactivos aquellos que tengan por objeto la organización administrativa.

En relación con los actos administrativos, el artículo 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, autoriza la retroactividad de la eficacia de los actos administrativos, pero solo excepcionalmente cuando concurran los presupuestos que el precepto menciona, es decir, cuando se dicten en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos favorables, siempre que el supuesto de hecho existiera ya al momento a que se retrotraigan los efectos y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.