Revisión de los actos administrativos

¿En qué consiste la revisión y qué alcance tiene?

El sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho, impuesto por el artículo 103.1 de la Constitución, exige, ante la presencia de los actos nulos de pleno derecho, una reacción enérgica para depurar el ordenamiento.

Como garantía de legalidad, ya tradicional en la revisión de oficio de los actos nulos, la Ley establece el dictamen previo y favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la respectiva Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Siendo de todo punto imprescindible que al respecto haya informado el Consejo de Estado y que su dictamen sea favorable a la nulidad, al extremo de vincular el informe contrario a la Administración, que no podrá declararla cuando el órgano consultivo considere que el acto o disposición son nulos de pleno derecho.

La revisión de oficio, como explica el artículo 106.1 LPACAP, alcanza a todos los actos enumerados en el artículo 47.1 LPACAP.

El apartado a) alude a los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Son todos aquellos regulados en los artículos 14 a29 de la Constitución, más la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30 CE. Esta especial protección, lógica por otra parte, constituye un límite a la válida actuación de las Administraciones Públicas. No cabe admitir la legalidad de un acto administrativo que, por definición, ha de satisfacer los intereses públicos si, como consecuencia de ello, provoca una lesión en el contenido esencial de estos derechos y libertades a los que el ordenamiento, en su jerarquía de valores, da prioridad absoluta.

El apartado b) declara la nulidad de pleno derecho de los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Si bien, por un lado, conserva la expresión "manifiestamente", por otro, siguiendo una ya reiterada jurisprudencia, excluye de la nulidad los supuestos de incompetencia jerárquica, pues, en estos casos, como prescribe el artículo 52.3 CE, el acto siempre podrá ser convalidado por el superior jerárquico.

El apartado c) se refiere a los actos de contenido imposible. Esto es, todos aquellos que, por su imposibilidad física, material, lógica o por su contenido ambiguo, son de imposible ejecución. Carencia importante en un acto que, como el administrativo, está llamado a proyectarse de forma inmediata sobre la realidad, transformándola o modificándola en consonancia con los intereses públicos.

El apartado d) comprende a los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Las cuestiones de índole penal, siempre prejudiciales según la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el artículo 10.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, han de deferirse a la jurisdicción penal para que, una vez que ésta se pronuncie, el contenido de sus resoluciones sirva de presupuesto objetivo del contenido de los actos administrativos. Criterio reconocido por el Tribunal Constitucional, entre otras, en sentencias de 14 de junio y 3 de octubre de 1983.

El apartado e) se refiere a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

La regla general, como es sabido, se inclina por la naturaleza anulable de los vicios formales cuando estos produzcan indefensión o se refieran a la ausencia de requisitos indispensables para alcanzar el fin del acto. Además, en la mayoría de las ocasiones, cuando se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, no es infrecuente que también, a la vez, se esté lesionando un derecho fundamental, supuesto ya previsto en el apartado a).

El apartado f) introduce, con carácter general, una causa de nulidad que se ha consolidado, sobre todo en el derecho urbanístico: "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

Por último, el apartado g) recoge cualquier otro supuesto que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

Además de estos supuestos de nulidad, expresamente reconocidos por normas con rango de Ley, la doctrina generalizada llama la atención sobre otros posibles supuestos de nulidad, referidos, fundamentalmente, a la causa, a los fines y a los presupuestos fácticos del acto administrativo.

El artículo 106.2 LPACAP, al regular el procedimiento de revisión de oficio, se remite al procedimiento general previsto en el Título IV de la Ley. La resolución que recaiga que, en todo caso requiere el dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma -dictamen que ha de ser favorable-, no es susceptible de recurso administrativo alguno, sin perjuicio de la competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

En los casos en que proceda, las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto, podrán establecer en la misma resolución las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados siempre que, conforme al artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado y, además, éstos no tengan el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.

¿Qué supone la declaración de lesividad de los actos anulables?

El procedimiento para la declaración de lesividad de actos anulables viene recogido en el artículo 107 LPACAP. Dicho precepto, obliga a indagar, caso por caso, el alcance de la expresión "actos declarativos de derechos", pues, los efectos plurales de muchos actos administrativos pueden incidir, de forma bien distinta, en la esfera jurídica de los administrados, según sea su posición jurídica.

En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Siendo este procedimiento, ante el carácter excepcional de la revocación de oficio, el que deba observar la Administración para la anulación de los actos administrativos declarativos de derechos.

No será necesario, en este caso, la lesión en sentido estricto de intereses de carácter económico, pues, como pone de relieve la jurisprudencia, el mismo respeto a la legalidad, con el propósito de regularizar jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de derecho necesario, puede justificar la declaración de lesividad.

El precepto que, como resulta lógico, precisa qué órganos de cada Administración son los componentes para adoptar el acuerdo de lesividad, ha de completarse con lo dispuesto en la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 43 LJCA).

¿Cuándo se produce la suspensión de eficacia del acto?

El artículo 108 de la LPACAP precisa que: "Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.".

Esta medida, resulta oportuna ante la gravedad de la eventual irregularidad que se imputa al acto administrativo sujeto a revisión. Supone, en cierto modo, anticipar el juicio de la Administración ante la evidencia de las acusaciones que se formulan contra la legalidad del acto.

Como en el supuesto del recurso ordinario, la presencia de una posible causa de nulidad, aconseja evitar aquellos perjuicios de imposible o difícil reparación. Aunque el precepto no lo dice explícitamente, parece lógico que esta medida pueda adoptarse, también a instancias del administrado, titular de un interés legítimo.

¿Cuáles son los requisitos para la revocación de actos no declarativos de derechos y rectificación de errores materiales?

El artículo 109.1 de la LPACAP establece que las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos (artículo 109.2 de la LPACAP).

Como primera advertencia, en ningún caso se trata de otra especie de revocación; el acto administrativo ha de conservar el mismo contenido, no siendo admisibles las rectificaciones de concepto.

La doctrina coincide en exigir que la rectificación material no implique un nuevo juicio de valor o una nueva calificación jurídica que provoque un cambio fundamental en el sentido del.

De acuerdo con este criterio, la jurisprudencia rechaza, como error material, el relativo al cómputo y calificación de la revisión de precios en un contrato administrativo, al constituir una transformación que perturba la eficacia sustancial del acto. Admitiéndose, sin embargo, que, con criterio acertado, se califique de mero error material la simple equivocación en la cita de un precepto legal, cuando no se causa indefensión al administrado.

La novedad más importante del precepto se encuentra en la posibilidad ofrecida a los interesados para que, también en cualquier momento, puedan solicitar la rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos.

¿Qué límites tiene la revisión?

Por último, el artículo 110 LPACAP recoge las limitaciones a la facultad de revisión.

Se refieren aquí un conjunto de circunstancias que actúan de límite a la excepcional facultad revocatoria de actos declarativos de derechos.

Se trata de resolver la lógica tensión que toda revocación entraña entre la legalidad y la seguridad jurídica. La Ley junto a la equidad, el derecho de los particulares y las leyes, introduce, como novedad, el respeto a la buena fe.

Se incrementa así la presencia de factores ético-morales de especial relevancia que, al apreciarse en la situación jurídica concreta creada a favor de los administrados, deben impedir el ejercicio de la potestad revocatoria. Como criterio hermenéutico, en cada caso concreto, ha de analizarse la posición jurídica en que queda el ciudadano ante la anulación del acto declarativo de derechos, negándose esta posibilidad si la misma situación, por inesperada, se hace especialmente gravosa para el titular del derecho.

¿Qué especialidades existen en el ámbito tributario, contratación y unidad de mercado?

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, regula en el Título V el régimen de revisión de actos administrativos en materia fiscal, lo que ha sido desarrollado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.

Esta norma ha sido modificada por el Real Decreto 1073/2017, de 29 de diciembre.

Las modificaciones legales introducidas en materia de suspensión de sanciones tributarias como consecuencia de su impugnación por los responsables han conllevado la necesidad de adaptar en este sentido las disposiciones reglamentarias en materia de revisión, teniendo en cuenta que dicha suspensión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 174.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en relación con el artículo 212.3 de la LGT no se extenderá a las impugnaciones que puedan realizar los responsables del artículo 42.2 de la misma LGT, dadas las características específicas de dicha responsabilidad.

Por su parte, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, regula un régimen especial de revisión al regular en los artículos 44 a60 LCSP el recurso especial en materia de contratación previo a la interposición del contencioso-administrativo. El conocimiento de tal recurso especial está atribuido, en el ámbito de la Administración General del Estado, a un órgano especializado denominado Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y que actúa con plena independencia funcional.

El Tribunal está adscrito al Ministerio de Hacienda, hoy día al Ministerio de Hacienda, y se compone por un presidente y un mínimo de dos vocales.

Su ámbito de actuación, dentro del procedimiento de contratación, es lo relativo a la preparación y adjudicación de los contratos. Su objetivo es asegurar el trato no discriminatorio y la igualdad entre los contratantes velando por la correcta aplicación de las normas que incorporan tales principios a nuestro ordenamiento jurídico.

Las resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales son impugnables ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conforme a los artículos 11.1.f) y 46.1 de la LJCA.

Por último, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en sus artículos 26 y 27, regula un régimen específico de impugnación jurisdiccional de cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que se considere contraria, en los términos previstos en esta Ley, a la libertad de establecimiento o de circulación procedente de cualquier autoridad competente. Atribuye tal legitimación a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que podrá actuar de oficio o a petición de los operadores económicos, que podrán dirigirse a la misma antes de iniciar un procedimiento contencioso administrativo.