Ruina

¿A qué hace referencia el concepto jurídico de ruina?

La ruina requiere la concurrencia de alguno -no todos- de los supuestos predeterminados por la norma para que pueda hablarse de ruina, esto es, ruina técnica, económica y urbanística, si bien las normas autonómicas no siempre abogan por el empleo de estos tres supuestos.

Su fundamento está en que la seguridad exige la actuación administrativa para la conservación de los edificios en buen estado, de tal modo que cuando no sea posible racionalmente la reparación, se procede a la demolición.

Su declaración lo constituye un acto administrativo que tiende a prevenir y a evitar un peligro cierto que produce una edificación y que puede ser actual, inminente o futuro. Asimismo, la declaración de ruina comprende el objetivo de eliminar construcciones antiguas que debido a su estado de deterioro suponen una solución antieconómica e injusta para el propietario de las mismas, y la de reconstruir, conforme a la ordenación urbanística, edificaciones que por el paso del tiempo han quedado fuera de la misma.

El estado o situación de ruina es un concepto que deberá ser definido y aplicado en cada caso por la Administración Pública de manera objetiva, ya que para declarar su procedencia es indiferente la causa que la motiva. En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 17 de diciembre de 1978.

La ruina urbanística actualmente se encuentra regulada por la normativa de cada Comunidad Autónoma.

¿Cuál es la naturaleza del concepto jurídico de ruina?

La declaración de ruina se caracteriza por ser un acto reglado que se limita a verificar la situación o estado de hecho en que consiste la ruina, verificación que se hace respecto de un momento histórico determinado por lo que la no constatación del estado de ruina en un determinado expediente, una vez firme, no impide un nuevo pronunciamiento administrativo sobre el mismo inmueble y, en su caso, su declaración de ruina si las circunstancias reales han evolucionado.

Otra característica de la declaración de ruina es su objetividad en cuanto que es indiferente la causa que motive la situación en que se encuentre la edificación y en cuanto que, al margen que el expediente evidencie un conflicto de intereses, lo cierto es que la resolución no tiene por objeto ni la resolución de ese conflicto ni la decisión de pretensiones de parte alguna, y sí sólo la aplicación al caso concreto de la regulación legal de la ruina.

¿Por qué se caracteriza el estado de ruina?

Son caracteres que definen el estado de ruina los siguientes:

Dicha comprobación se reconduce a un momento concreto de tal manera que el hecho de no determinarse en un expediente de ruina dicho estado ruinoso no implica necesariamente la reproducción de dicho expediente posteriormente en el tiempo a los efectos de determinar la concurrencia del estado de ruina. Es por tan una situación de hecho no estática y congelada, como así afirma la Sentencia TSJM (Sala de lo Contencioso-administrativo, 2ª) de 28 de mayo de 2004 Nº rec. 4441/1998 Nº sent. 868/2004, sino dinámica y evolutiva, como afirma asimismo el Tribunal Supremo en sentencia de 5 de abril de 1993, partiendo de la base de que el transcurso del tiempo hará que el empeoramiento de la situación sea el cauce normal del desenvolvimiento de los hechos relativos al estado ruinoso.

Ahora bien, en este punto es importante señalar, como ya lo hizo el Tribunal Supremo, entre otras en sentencia de 5 de junio de 1991, que el hecho del empeoramiento del estado del inmueble no determinaría en ningún caso la cosa juzgada respecto de anteriores expedientes no determinantes de la ruina.

La declaración de ruina goza de un carácter objetivo de tal manera que se limita a la determinación de dicho estado con independencia de la procedencia del mismo, esto es, de sus causas, incluso en los supuestos en los que las deficiencias padecidas por el inmueble fuesen imputables a su propietario que instó la declaración de ruina. Al respecto, el Tribunal Supremo determina semejante conclusión en su sentencia de 7 de junio de 1993 entre otras.

Así lo determina el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de diciembre de 1992, así como en la más reciente de 31 de marzo de 2000 cuando determina que "la incompatibilidad entre el estado ruinoso de un edificio y las ordenes de ejecución de obras en el mismo, no solamente es aplicable al supuesto de que el aludido estado de ruina se encuentre prejuzgado administrativa o jurisdiccionalmente, sino también al de que el mismo, se acredite suficientemente en el procedimiento administrativo o proceso judicial seguidos para impugnar la legalidad de dichas ordenes, sin que quepa por tanto, imponer al propietario que se opone a ellas, la obtención previa de una declaración formal de ruina, ya que en todo caso, el pronunciamiento de ésta también constituye deber municipal actuable incluso de oficio, si bien durante la sustanciación del expediente de ruina, la Administración sólo puede ordenar la realización de obras imprescindibles para evitar los peligros en personas y bienes, ya que la declaración de ruina es incompatible con la imposición de obras que no sean las estrictamente necesarias para evitar la caída de la construcción o las indispensables para garantizar la mera y estricta seguridad de personas y bienes, mientras se tramita y está pendiente de decidir la cuestión acerca de la situación de ruina del edificio".

Además, la ruina es un acto de carácter reglado. El ámbito de la discrecionalidad de la Administración a la hora de su determinación tan sólo opera en cierto modo a raíz de la revisión de los dictámenes periciales en los que la declaración de ruina se base respecto de los hechos que pudieren producir determinados daños que afecten a la seguridad y salubridad (cimentación, estructura, cubierta, saneamiento, tabiquería) o al ornato (desprendimiento de enfoscados, sedimentos y residuos en los faldones, humedades, cristaleras rotas, carpintería y cerrajería en general) y conservación de los inmuebles.

Al mismo tiempo, y respecto a lo anteriormente apuntado, la importancia de los dictámenes periciales para la determinación de la ausencia o existencia del estado ruinoso, es manifiesta, de manera tal que dichos informes o dictámenes, de peritos de parte o de los propios técnicos de la Administración, va a ser determinante para la determinación del estado ruinoso. En particular, los técnicos municipales ofrecen una aportación crucial en la causa, por cuanto los mismos reúnen las garantías y conocimientos técnicos y la suficiente credibilidad para alejarse de la posición de las partes en el proceso.

La doctrina del Tribunal Supremo sentada en esta materia, concretada en la sentencia de fecha 27 de octubre de 1998, resulta de determinar la situación de ruina de un edificio reconocida en un acto administrativo, ya venga especificada como inminente, o como técnica, económica o urbanística que pueden o no concurrir conjuntamente, no es sino la constatación de un estado de hecho, para cuya apreciación son estrictamente indicativos los informes periciales valorables (artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881) a la luz de las reglas de la sana crítica, porque para la adecuada ponderación de los hechos determinantes del estado legal de ruina de una edificación es preciso estar en posesión de especiales conocimientos técnico-arquitectónicos habiéndose de matizar, que el estado de ruina es una cuestión de puro hecho objetivo, es decir, independiente de las causas o motivos que pudieron haberla originado, ya sean éstas accidentales, fortuitas o culposas, sin perjuicio de poder ser valoradas tales causas ante la jurisdicción civil o penal que fuere pertinente, ya que esta situación de hecho -sentencias de 12 de diciembre de 1989, 26 de diciembre de 1990, 31 de mayo de 1993 etc.- es de índole dinámica y evolutiva, de modo que hay que estar muy preferentemente a lo que conste en la última situación de hecho comprobada, sobre todo cuando existen varios informes y dictámenes notoriamente separados en el tiempo.

Se añade en esta misma resolución judicial que: "en el informe de cada perito o dictamen de experto técnico, valorado con arreglo a normas de sana crítica, ha de tenerse en cuenta sentencias de 5 de febrero de 1979, 19 de marzo de 1986, STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 6ª) de 4 Marzo 1996 Nº rec. 7132/1991, 2 de julio de 1996 etc. que el dictamen de los técnicos municipales ha de conferírsele, en principio, un valor superior de convicción, respecto de los emitidos a instancia de las partes, porque aquellos, como asistentes técnicos de la autoridad que decide, están alejados de los intereses privados en pugna, por lo que cabe presumir en ellos una mayor dosis de objetividad, que también debe ser conjugada con los dictámenes emitidos en virtud de la prueba pericial practicada en los autos con las garantías de objetividad e imparcialidad emanadas del cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 610 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil".

Sin embargo, la valoración conjunta de la prueba sigue cobrando importancia en el procedimiento judicial para la determinación de la ruina.

El interés público que conlleva el procedimiento para la determinación de ruina generalmente llevará inclusa la imposibilidad de suspensión cautelar del acto administrativo de su declaración, especialmente, como dispone la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Málaga de 14 de abril de 2004, cuando dicha declaración no conlleve la demolición inmediata.

¿Qué clases de ruina prevé la normativa?

Ruina técnica

La misma viene caracterizada por la afectación de manera sustancial de elementos estructurales y de sustentación del inmueble que requiera la sustitución o reconstrucción de ellos (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1996 y las en ella citada) o como especifican las sentencias del mismo Tribunal de fechas 23 de septiembre de 1992, 14 de junio de 1993, 22 de noviembre de 1994 y 27 de noviembre de 1995, con criterio que recogía el derogado artículo 247.2.b) del texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Se ha configurado la ruina técnica como aquella en la que el edificio ofrezca un "verdadero agotamiento de sus estructuras y elementos básicos que imponga demoliciones generalizadas e importantes para luego reconstruir partes principales, y no deterioros perfectamente remediables con técnicas normales, incluso acudiendo a los modernos medios constructivos que han hecho que lo que antes era anormal ahora no lo sea".

En un primer estadio, se utilizó dicho concepto para distinguir entre las obras de reparación o de reconstrucción, en atención a la entidad del deterioro, y cualquiera que fuera el coste de dichas obras, de tal manera que los supuestos de reconstrucción calificados como de anormales o extraordinarios determinaban una situación de ruina técnica. En suma se trataba de hacer constar obras tales como la revisión de la cubierta de un edificio, el cambio de las vigas, la cimentación, la reconstrucción de techos y forjados, etc.

En suma se trataba, como dice la STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 20 Junio 1996 Nº rec. 4211/1992 que determina que "La envergadura de estas obras evidencia una situación de ruina técnica, según el artículo 183-2-a), tal como la ha caracterizado la jurisprudencia de esta Sala, según la cual hay que atender para apreciarla, y en cada caso concreto, a una conjunción de factores de entre los que destacan la importancia de los elementos estructurales dañados, su generalización o simple localización, su agotamiento vital, la importancia de los daños y reparaciones a efectuar, aunque no alcance el 50% del valor del edificio, etc. (Sentencias de 1 de Septiembre de 1990, 8 de Febrero de 1994, 21 de Marzo de 1994, etc.)". O como disponía ya el mismo Tribunal en sentencia de 1 de febrero de 1993 cuando se "centraba en el reconocimiento del verdadero agotamiento de las estructuras y elementos básicos que impongan demoliciones generalizadas para reconstruir partes principales".

Ruina económica

La definición jurisprudencial [como la dada en las STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo) de 26 Diciembre 1990, STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo) de 22 Octubre 1991, STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 2 Febrero 1993 y STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 27 Enero 1998 Nº rec. 3511/1994 o STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 1 Febrero 1993 Nº rec. 13223/1991] de ruina económica, parte de que el valor del costo de reparación de edificio sea superior al cincuenta por ciento del valor actual, y que las reparaciones a tener en cuenta, a dichos efectos, son todas las necesarias para poner el edificio en condiciones de servir adecuadamente a sus fines, de suerte que pueda cumplir su función, sin que deban ser tenidas en cuenta las obras que persigan conseguir en el edificio una mayor comodidad u ornato superior al que tenía la finca.

El límite por tanto de la ruina económica se centra en el 50% del valor de la edificación y plantas afectadas por cuanto se refiere a su coste para la reposición al estado anterior, con exclusión del suelo sobre el que se levanta la edificación ruinosa, según dispone el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de noviembre de 1996.

Generalmente se utiliza para la valoración del coste de reposición la valoración catastral que ha asumido como aceptable la jurisprudencia, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1993 y de STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 31 Mayo 2001 Nº rec. 6149/1996. Ahora bien, en la determinación del coste de reposición también se consideran incluidos los costes relativos al proyecto, honorarios profesionales, licencias, material, tasas impuestos, etc.

Ruina urbanística

Se determina dicho estado de ruina por circunstancias que aconsejan la demolición del inmueble en los supuestos en los que el edificio se encuentra en estado de fuera de ordenación además de padecer un deterioro que aconseje su demolición. Y ello ante la imposibilidad de realizar obras de consolidación o reparación.

Ahora bien, no coinciden los términos de ruina urbanística y edificación fuera de ordenación por cuanto una y otra pueden coexistir con independencia, requiriendo la ruina urbanística un decaimiento estructural, la necesidad de obras para mantener la habitabilidad del inmueble y, además, encontrarse el edificio fuera de la ordenación urbanística aplicable, de manera tal que ésta situación de fuera de ordenación no es sino un elemento más, determinante de la ruina.

Como dispone la STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 24 Junio 1996 Nº rec. 7648/1991 define "dicha modalidad de ruina por la concurrencia de tres circunstancias, en primer lugar, un decaimiento estructural, cualquiera que sea su origen, en segundo término, que ese estado haga precisa la realización de obras para mantener la habitabilidad que por su entidad o costo, aunque no se correspondan con las previstas en los apartados a) y b) de dicho artículo 183.2, ya que de ser así holgaría el supuesto, se aproximen a ellas, y finalmente, que la edificación se encuentre fuera de la normalidad urbanística, relacionando esta circunstancia con las anteriores y, especialmente, con la de que las obras a efectuar excedan de las permisibles para las edificaciones fuera de ordenación por el artículo 60 del precitado texto refundido, configuración jurisprudencial que ha recogido el artículo 247 del actual texto refundido de 26 de junio de 1992".

Ruina inminente

Es aquella que tiene su origen en un peligro inminente para las personas o los bienes de manera tal que la demora en la tramitación de un expediente ordinario de ruina aconsejaría que la Autoridad u Órgano administrativo competente dispusiera de lo necesario para la habitabilidad del inmueble así como el desalojo de sus ocupantes en un expediente que, por el contrario, se caracterizaría por las notas de urgencia y falta de audiencia al interesado. Es esta urgente actuación la que caracteriza a la ruina inminente y que aconseja la adopción de medidas tales como, y principalmente, la garantía de habitabilidad del inmueble y el desalojo de ocupantes así como las complementarias de acordonamiento de la zona y las fachadas, previsión de soportes, recalzamiento del edificio, previsiones sanitarias, etc.

En definitiva, se trata de una previsibilidad de derrumbe de la edificación que aconseja una actuación inmediata y urgente, previendo la razonabilidad de la demolición del mismo de manera tal que la pasividad de la Administración en tales casos pudiera conllevar la declaración de su responsabilidad patrimonial ante un derrumbe y respecto de los daños y perjuicios que se hubieran causado.

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse respecto de dicha clase de ruina en la sentencia de 21 de noviembre de 1990.

Para la declaración de dicha clase de ruina es necesaria la presencia de un informe de los técnicos competentes municipales.

Dispone la STS (Sala Primera, de lo Civil) de 20 Julio 1995 Nº rec. 702/1992 en relación con estados de ruina inminente de edificaciones con valor histórico-artístico que "como tiene muy reiteradamente declarado esta Sala —sentencias de 14 de julio de 1.984, 30 de mayo de 1.984, 13 de febrero de 1.987, 14 de julio de 1.983 etc.— no es incompatible el expediente de declaración de ruina de una edificación y la situación de protección de la misma derivada de sus cualidades histórico-artísticas, no tolerando la declaración del estado de ruina a que hace referencia la Ley del Suelo, distinciones en su apreciación que tengan que ver con las cualidades singulares por motivos históricos o artísticos de los edificios, motivaciones que solo pueden tener consecuencias en el momento de otorgar la autorización o licencia de derribo o a las condiciones en que éste deba llevarse a cabo".

Ruina parcial

Concepto elaborado para la distinción de la ruina afectante a toda la edificación. Ha de partirse para su definición del concepto de unidad predial.

Las sentencias de 20 de febrero de 1990, 23 de noviembre de 1993 y 1 de abril de 1996, recordadas a su vez en la de fecha 19 de noviembre de 1996 al concretar negativamente el concepto de unidad predial, han establecido la necesidad de que las partes de que se componga una edificación han de estar dispuestas en forma tal que en ellas concurra la circunstancia de ser cuerpos de edificación física y arquitectónicamente independientes que por permitir la segregación de una o de unas de las mismas sin detrimento de las demás y ser susceptibles éstas de utilización autónoma, hagan factible la declaración del estado ruinoso de la otra o de las otras como excepción al criterio contrario a la existencia de ruinas parciales, tal como se desprende del artículo 23.1.b) del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978; y como viene a decir la sentencia del mismo Tribunal, de fecha 23 de noviembre de 1993, de constituir la finca una unidad predial procedería la ruina económica total por representar las reparaciones que precisa el conjunto más del 50% de su valor, pero de no constituir tal unidad podría considerarse ruinoso uno de sus cuerpos independientes por superar él solo dicho porcentaje, y no el otro cuerpo que no vería afectado por la demolición de no superar dicho porcentaje.

Sólo en los supuestos de cuerpos arquitectónicos separados susceptibles de su utilización autónoma pudiera hablarse de declaración de ruina parcial.

Dicho tipo de ruina, la parcial, es un supuesto excepcional que implica la necesaria autonomía estructural de los elementos de una misma edificación sin merma del resto ni repercusión del estado de ruina de uno de ellos en el resto.

Como dispone, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 1994 "Tiene también declarado la jurisprudencia que para la existencia de ruina parcial es preciso que sean claramente perceptibles dos o más cuerpos de edificación con propia autonomía estructural concebida ésta en función no sólo de una ocupación aislada de uno respecto a los demás, sino fundamentalmente desde la independencia arquitectónica que permita el derribo de uno sin mengua ni repercusión del mantenimiento de su normal estado e integridad de los restantes cuerpos o partes de la finca; no debe, por tanto, ser intrascendente la demolición de uno de los cuerpos de edificación para la suficiencia de la estructura arquitectónica restante".

Ruina del patrimonio histórico-artístico

Es un supuesto de ruina que genera no pocos problemas de competencias entrelazadas entre la Administración Municipal y la Autonómica, e incluso con la Administración Estatal, de manera tal que la declaración de ruina, al solaparse distintas competencias, haya de estar a la espera, para proceder a la demolición, a la autorización de la correspondiente Administración competente.

¿Cómo es el procedimiento de ruina?

Se regula en el Reglamento de Disciplina Urbanística (artículos 17 a28) aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, en la actualidad de aplicación supletoria a la normativa autonómica urbanística de aplicación.

En el seno de la referida normativa estatal supletoria se diferenciar entre un procedimiento ordinario y otro de urgencia.

Procedimiento ordinario

Puede iniciarse de oficio o a instancia de parte interesada y exige un trámite de audiencia cuya omisión se sanciona con la nulidad de las actuaciones. Se oirá al propietario, moradores (cualquiera que sea el título que ostenten), los titulares de derechos reales sobre el inmueble, así como cualquiera otras personas que ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión final.

Un segundo trámite es el de comprobación técnica que procede una vez transcurrido el plazo de alegaciones concedido a los personados en el expediente. De esta forma los servicios técnicos municipales evacuarán dictamen pericial previa inspección del inmueble en el plazo de diez días.

En cuanto a la Resolución del expediente, una vez concluso, los servicios municipales elevarán propuesta al órgano que deba resolver sin que puedan transcurrir más de seis meses desde se inició el procedimiento de ruina hasta que se dicte la declaración pertinente, salvo causas debidamente justificadas.

Respecto del contenido de la resolución, debe contener alguno de los pronunciamientos siguientes:

• a) Declarar la ruina del inmueble ordenando la demolición.
• b) Declarar el en estado de ruina de parte del inmueble si esa parte tiene independencia constructiva del resto, ordenando su demolición.
• c) Declarar que, aun existiendo ruina en una parte del inmueble, no alcanza a cubrir los requisitos para una declaración general, ordenando la ejecución de las obras de reparación necesarias.
• d) Declarar que no hay situación de ruina, ordenando las medidas pertinentes destinadas a mantener la seguridad, salubridad y ornato públicos del inmueble de que se trate.

Procedimiento extraordinario sumario

Puede iniciarse de oficio o a instancia de parte interesada y comprende una comprobación técnica municipal urgente tras las cual los técnicos municipales emiten un informe sobre seguridad y habitabilidad del inmueble, proponiendo, si procede, la adopción de medidas excepcionales de protección, como desalojo de los ocupantes, apeos o apuntalamientos.

La resolución se dicta en el plazo deveinticuatrohoras desde la recepción de los informes técnicos municipales y se pronunciará sobre la habitabilidad del inmueble, del desalojo de sus ocupantes y de la demolición de las construcciones.

La resolución puede ser o de necesidad de la demolición inmediata por imposibilidad de asegurar, ni siquiera transitoriamente, unas condiciones aceptables de seguridad para las personas y bienes, que permitan continuar las actuaciones por los trámites normales o bien de innecesariedad por ser factible el aseguramiento, al menos provisional, mientras se dilucida la cuestión de fondo prosiguiéndose el expediente por los trámites ordinarios.

¿Qué efectos tiene la terminación del procedimiento de ruina?

En la terminación del expediente hay que diferenciar entre el acto declarativo de la ruina y la resolución sobre la demolición, lo que se impone al propietario para efectuarlo dentro del plazo marcado el derribo. Además, tras la declaración de ruina se incluye al inmueble en el Registro de Edificación Forzosa, cuando exista.

La diferenciación entre el acto declarativo de situación de ruina y la demolición ha sido destacada por la jurisprudencia cuando se trata de edificios con relevancia histórica o artística, tradicional o típica. En estos casos, pese a la declaración de ruina, la Administración puede evitar el derribo del edificio o realizar en el mismo, si lo estimase procedente, las obras necesarias en orden a su consolidación o conservación (cf. sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1985).

Otro efecto de la declaración es el cese para el propietario de la obligación de conservación, salvo que fueran necesarias medidas excepcionales mientras la construcción esté habitada o se halle en pie.