Sector minero

¿Qué es y quién lo regula?

La minería es una actividad económica que consiste en la extracción y explotación de los minerales que, con el paso de los siglos, se han venido acumulando tanto en el suelo como en el subsuelo de la tierra. Se trata, por lo tanto, de una de la actividades más antiguas que ha desarrollado el hombre a lo largo de su historia.

El sector minero constituye uno de los elementos del sector primario, formado por aquellas actividades económicas vinculadas a la recolección o extracción y transformación de los recursos naturales. También forma parte del sector energético al incluir la extracción de combustibles fósiles.

En cuanto a su competencia para regular la materia en España, la Constitución otorga, por un lado, la competencia exclusiva al estado (artículo 149.1.25 CE) sobre las bases del régimen minero y energético y, por otro, a las Comunidades Autónomas la regulación de las aguas minerales y termales (artículo 148.1.10 CE). No obstante, sobre la materia también inciden otras competencias tales como la relativa al transporte de la energía o la protección del medio ambiente.

En el ámbito de la Unión Europea, cabe destacar que la minería forma parte esencial del Tratado Constitutivo de 1951, que hace referencia al Carbón y al Acero (CECA). La intervención de la Unión Europea ha estado enfocada a la protección ambiental, al mercado interior de la energía y a la protección y seguridad de los trabajadores de las minas.

¿Cuál es la regulación básica?

La Legislación estatal de referencia está conformada por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y la Ley 54/1980, de 5 de noviembre, que modifica la ley de minas con especial afección a los recursos energéticos, pero sin incorporar sus modificaciones a la ley de minas.

La regulación de la primera de la leyes citada contempla los siguientes aspectos:

• a) Naturaleza juridica de los yacimientos minerales de origen natural y demás recursos geológicos como bienes de dominio público.
• b) La concesión administrativa como elemento vertebrador del sector minero.
• c) La realización de estudios, la recopilación de datos y la protección del medio ambiente.
• d) La regulación de los aprovechamientos y los permisos de explotación.
• e) Transmisión de los derechos mineros.
• f) Las competencias administrativas y las sanciones.

¿Cómo se regulan los hidrocarburos y las aguas termales?

Los hidrocarburos quedan fuera del régimen de la Ley de Minas, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.2 de la misma. La regulación de referencia de los hidrocarburos se localiza en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

En cuanto a las aguas termales, tampoco resulta de aplicación la Ley de Minas anteriormente referida. Las competencias estatales en materia de aguas minerales fueron transferidas a las Comunidades Autónomas, tal y como establece el artículo 148.1. 10º de la Constitución, que establece que las Comunidades podrán asumir competencias sobre "las aguas minerales y termales"

En ejercicio de estas competencias, algunas Comunidades Autónomas han dictado sus propias leyes, pudiéndose citar a las comunidades de Galicia, Cantabria, Castilla La Mancha y Extremadura.

El régimen jurídico de las aguas minerales y termales resulta problemático, a pesar de que su explotación y comercialización tiene una notable importancia económica. Han quedado excluidas del ámbito de las sucesivas Leyes de Aguas y tampoco está regulada su titularidad ni previstos los mecanismos de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que ostentan competencias sobre la gestión de los recursos hidráulicos y la gestión de estas aguas, respectivamente.

No existe una normativa común para todo el país que rija la declaración de este tipo de aguas y la autorización de su explotación, dado que el Estado no ha hecho uso de sus competencias para fijar las bases de esta materia. Es más, se ha discutido su carácter demanial (véase "Bienes de dominio público"), con la importante consecuencia que ello tiene de cara a la utilización de este tipo de aguas y del título habilitante necesario para la explotación. No obstante, existen intentos serios en orden a la elaboración de una norma estatal que siente las bases de la regulación de estas singulares aguas.

¿Cuál es la regulación autonómica de la minería?

La regulación autonómica en la materia es escasa, pudiéndose citar la Ley 3/2008, de 23 de mayo, de ordenación de la minería en Galicia. Esta ley se justifica por la obsolescencia de la Ley estatal de minas que no contempla en su regulación la existencia de las Comunidades Autónomas. Asimismo, destaca la ley gallega que la actividad tiene una notable incidencia sobre el medio ambiente y la ordenación del territorio (competencias típicas autonómicas), lo que hace necesario una conciliación del sector minero con la protección de los bienes jurídicos en juego.

La ley define los órganos autonómicos que deben definir las políticas públicas en la materia, así como ejercer las funciones de la planificación de la actividad extractiva, de fomento del sector, de otorgamiento de los títulos jurídicos habilitantes del aprovechamiento de derechos mineros y de disciplina minera mediante los procedimientos administrativos precisos para la ordenación de la minería.

¿Cuál es el impacto ambiental de la minería?

El incremento de la producción minera, unido a la mayor sensibilidad actual por el medio ambiente, han puesto de relieve la especial atención que ha de dedicarse al impacto que el sector minero puede tener en el entorno, especialmente cuando se trata de explotaciones a cielo abierto, que generan gran cantidad de residuos.

Entre los impactos ambientales que causa la minería cabe citar los que tienen lugar sobre el paisaje y la morfología del terreno (creación de depresiones, construcción de elevaciones artificiales o creación de llanuras por eliminación de la morfología original), sobre las masas de aguas, continentales y marinas, y los ecosistemas acuáticos (drenajes ácidos, reactivos, sulfatos, sales férricas, arrastre de partículas sólidas y materia orgánica, afección directa al nivel freático, etc.), sobre los suelos y la flora y la fauna asociada a ellos, o sobre la atmósfera (emisión de gases contaminantes y de partículas de polvo).

A ello hay que unir el impacto por la contaminación ambiental con diferentes formas de energía (ruido, radiaciones, calor, etc.), que tiene lugar sobre el suelo, las masas de agua o el aire, y, finalmente, el impacto demográfico asociado a esta actividad o a su finalización (crecimiento o disminución de la población).

Al promulgarse la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, ya se era consciente de los problemas ambientales que generaba el sector, y, por eso, el artículo 5.3, encargó al Ministerio de Industria realizar los estudios oportunos para fijar las condiciones de protección del ambiente, imperativas para los aprovechamientos regulados en aquella Ley.

Fruto de este mandato fue el Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre restauración de espacio natural afectado por explotaciones mineras, completado por el Real Decreto 1116/1984, de 9 de mayo, sobre restauración del espacio natural afectado por las explotaciones de carbón a cielo abierto y el aprovechamiento racional de estos recursos energéticos, ambos derogados por el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras.

El Título I del Real Decreto 975/2009 tiene por objeto el "plan de restauración". Según el artículo 3 de dicho Real Decreto, la entidad explotadora está obligada a tomar todas las medidas necesarias para prevenir o reducir en lo posible cualquier efecto negativo sobre el medio ambiente y sobre la salud de las personas derivado de la investigación y aprovechamiento de recursos minerales. Estas medidas estarán basadas en las mejores técnicas disponibles e incluirán la gestión de los residuos mineros y de todas las instalaciones de residuos también con posterioridad a su cierre, cuando proceda, así como la prevención de accidentes graves que puedan ocurrir en las instalaciones, y la limitación de sus consecuencias para el medio ambiente y la salud humana, quedando prohibido el abandono, vertido o depósito incontrolado de residuos mineros.

Con el fin de reducir a un mínimo durante el desarrollo de la explotación los efectos negativos ocasionados al medio y los riesgos de diferir la rehabilitación hasta fases más avanzadas de aquélla, en el plan de restauración deberán justificarse las fases de la rehabilitación prevista. En todo caso, los planes de restauración y explotación se coordinarán de forma que los trabajos de rehabilitación se lleven tan adelantados como sea posible a medida que se efectúe la explotación. Únicamente se autorizará el inicio de la rehabilitación al final de la vida de la explotación en casos debidamente justificados y documentados a efectos de poder llevar a cabo técnicamente el laboreo.

Hay que significar, igualmente, que las anteriores normas estatales otorgan un contenido mínimo a los planes de explotación y de restauración, por lo que las Comunidades Autónomas con competencias legislativas al respecto pueden establecer normas adicionales de protección, como así ha ocurrido.

Además de estas cautelas medio ambientales previstas específicamente para el sector, ha de resaltarse igualmente que resulta de aplicación la legislación ambiental general aprobada con posterioridad a la legislación de minas en materia de residuos, control integrado de la contaminación, impacto ambiental, evaluación ambiental estratégica y otras.