Servidumbres administrativas

¿Qué se entiende por servidumbre administrativa?

En Derecho Civil nos podemos encontrar, por tanto, servidumbres "prediales" y servidumbres "personales" en una primera clasificación, y, servidumbres "legales" y "voluntarias" entre otras.

Este recurso a las servidumbres no es extraño al Derecho Administrativo, el cual cuenta con múltiples previsiones al respecto que, en cierta medida, guardan un paralelismo con las disposiciones del Derecho Civil.

Y así, de la misma manera que en el Código Civil existen servidumbres legales y servidumbres voluntarias, en el Derecho Administrativo encontramos servidumbres legales y servidumbres constituidas por actos de la Administración. También hallamos servidumbres personales y servidumbres que se constituyen en beneficio de parcelas o fincas -por ejemplo, en el ámbito urbanístico-.

Finalmente, encontramos en Derecho Administrativo otras restricciones a la propiedad no calificables como "servidumbres" en sentido propio, siendo la delimitación entre éstas y aquéllas una de las cuestiones más dificultosas en la materia que ahora nos ocupa.

¿Qué son las servidumbres legales?

Como decimos, las servidumbres legales son frecuentes en Derecho Administrativo, en especial las que se constituyen para la defensa del dominio público.

En la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, se establece por ejemplo una servidumbre de protección, otra de tránsito y otra de acceso. Según el artículo 23:

• - La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.
• - La extensión de esta zona podrá ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con la de la comunidad autónoma y el ayuntamiento correspondiente, hasta un máximo de otros 100 metros, cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate.
• - En las márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas la extensión de esta zona podrá reducirse por la Administración del Estado, de acuerdo con la comunidad autónoma y ayuntamiento correspondiente, hasta un mínimo de 20 metros, en atención a las características geomorfológicas, a sus ambientes de vegetación, y a su distancia respecto de la desembocadura, conforme a lo que reglamentariamente se disponga.

La servidumbre de tránsito se regula en el artículo 27 de la Ley. Esta "recaerá sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar". "Esta zona deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos". Por último, en lugares de tránsito difícil o peligroso dicha anchura podrá ampliarse en lo que resulte necesario, hasta un máximo de 20 metros.

La servidumbre de acceso al mar está prevista en el artículo 28. Se trata de una servidumbre de "acceso público y gratuito" que recaerá sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso. La Ley añade que "para asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre, los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral establecerán, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo-terrestre. A estos efectos, en las zonas urbanas y urbanizables, los de tráfico rodado deberán estar separados entre sí, como máximo, 500 metros, y los peatonales, 200 metros. Todos los accesos deberán estar señalizados y abiertos al uso público a su terminación".

Estas servidumbres legales establecidas en la Ley de Costas son un mero ejemplo. Hallamos otras muchas en otras disposiciones administrativas como, por ejemplo, en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. En su artículo 6 se regula, por ejemplo, la servidumbre de uso público de riberas, de cinco metros de anchura.

La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, regula en su artículo 31 una servidumbre específica:

"1. La zona de servidumbre de las carreteras del Estado está constituida por dos franjas de terreno a ambos lados de las mismas, delimitadas interiormente por la zona de dominio público y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación, a una distancia de 25 metros en autopistas y autovías y de 8 metros en carreteras convencionales y carreteras multicarril, medidos horizontalmente desde las citadas aristas.

2. En la zona de servidumbre no podrán realizarse obras o instalaciones ni se permitirán más usos que aquellos que sean compatibles con la seguridad viaria y la adecuada explotación de la vía, previa autorización, en cualquier caso, del Ministerio de Fomento, y sin perjuicio de otras competencias concurrentes".

¿Qué otras servidumbres existen?

Junto a las servidumbres legales existen otras que se constituyen por acto administrativo y que están sujetas al régimen indemnizatorio previsto en la Ley de Expropiación Forzosa, cuyas cautelas y garantías han de ser respetadas, y conforme a la cual se tasarán los bienes afectados.

En este sentido, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, norma a la que antes nos referimos, dispone (artículo 28) que se declaran de utilidad pública a efectos de la expropiación "o de la imposición de la servidumbre de paso" por la Administración del Estado, los terrenos necesarios para la realización o modificación de otros accesos públicos al mar y aparcamientos. Esa alternatividad aparente, esto es, la referencia a la expropiación "o a la servidumbre", es engañosa pues para la constitución de una servidumbre deben seguirse, en realidad, los pasos de la indicada ley expropiatoria.

Nuevamente, parecería que fueran cosas distintas la expropiación, la ocupación temporal y las servidumbres, cuando lo más cierto es que todas estas realidades se disciplinan por la Ley de Expropiación Forzosa.