Sistema de cooperación

¿Qué es el sistema de cooperación?

El sistema de cooperación se define como un sistema de actuación por el cual la Administración ejecuta las obras de urbanización y los propietarios costean las mismas y aportan los terrenos de entrega o cesión obligatoria y gratuita.

La doctrina lo clasifica como sistema de gestión, unas veces público, y otras mixto, por cuanto comparte aspectos del sistema de expropiación (la ejecución de las obras de urbanización es a cargo de la Administración actuante) y del sistema de compensación (el costeamiento de las obras de urbanización es por los propietarios de la actuación de transformación urbanística).

Con carácter general, el artículo 18 del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (que incorpora el texto de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, la cual deroga), como ya lo hiciera el derecho urbanístico -estatal y autonómico- preexistente, determina que las obras de urbanización deberán ser costeadas por el promotor de la actuación de transformación urbanística.

Ha sido consustancial al sistema de cooperación, en su redacción originaria por la legislación estatal urbanística, la figura de la reparcelación; si bien en el Derecho urbanístico autonómico dicha institución en su mayoría se ha generalizado, habiéndose convertido en una figura común a los sistemas de actuación.

La aplicación del sistema de cooperación exige la reparcelación de los terrenos comprendidos en la unidad de actuación, salvo que ésta sea innecesaria por resultar suficientemente equitativa la distribución de los beneficios y cargas (así se expresa, por ejemplo, el artículo 158.2 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria).

Otro rasgo configurador del sistema de cooperación, es el de que podrán constituirse asociaciones administrativas de propietarios, a iniciativa propia o de la Administración, con la finalidad de colaborar en la ejecución de las obras de urbanización. Al contrario de lo que sucede en el sistema de compensación, en el que con carácter general resulta preceptiva la constitución de una Junta de compensación, en el sistema de cooperación la constitución de la entidad urbanística colaboradora citada es voluntaria.

Como diferenciación del sistema de expropiación, en el sistema de cooperación los propietarios mantienen la titularidad de sus propiedades, sin perjuicio de que las mismas son aportadas en la reparcelación, obteniéndose o adjudicándose parcelas ajustadas a la ordenación prevista en el planeamiento.

La ejecuciónurbanística a través del sistema de cooperación, comporta una doble manifestación:

• a) Ejecuciónjurídica, a través de la redistribución dominical, realizada a través de la institución de la reparcelación.
• b) Ejecución material a través de la aprobación y ejecución de un proyecto de urbanización.

¿Cuál es el régimen jurídico del sistema de cooperación?

De conformidad con el bloque de la constitucionalidad y, en particular, el título competencial contenido en la regla 3ª del artículo 148.1 de la Constitución, nos encontramos con una técnica integrante de la gestión o ejecución urbanística, y como tal, la potestad legislativa corre a cargo de las Comunidades Autónomas. Ello sin perjuicio de la aplicación directa del artículo 23 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que regula los efectos de las operaciones de distribución de beneficios y cargas.

En lo que respecta al derecho estatal vigente, cuyo carácter queda relegado a su aplicación supletoria, como se ha dicho, viene constituido por:

• • Artículos 131 a133 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
• • Artículos 186 a193 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.
• • Igualmente, en lo que respecta al derecho estatal supletorio, completan el régimen jurídico del sistema de cooperación los preceptos reguladores de la reparcelación.

En lo que respecta a Ceuta y Melilla, rige el derecho estatal, al no tener dichas Ciudades Autónomas potestad legislativa.

¿Qué sujetos que intervienen en el sistema de cooperación?

La Administración urbanística actuante

En el sistema de cooperación la Administración urbanística actuante (que con carácter general, será la municipal), sin expropiar a los propietarios de suelo, llevará el impulso y propuesta de las actuaciones jurídicas y materiales integrantes de la ejecución urbanística del sector o ámbito de actuación de transformación urbanística.

En el sistema de compensación es la iniciativa privada, sea o no propietaria del suelo, la que propone a la Administración las actuaciones jurídicas integrantes de dicho sistema (iniciativa o puesta en marcha del propio sistema, constitución de la Junta de Compensación, aprobación del proyecto de compensación o reparcelación, aprobación del proyecto de urbanización, etc.). Sin embargo, en el sistema de cooperación, pese a la escasa regulación del sistema en el derecho urbanístico (tanto estatal como autonómico, sin perjuicio de la regulación más extensa de una parte del mismo: la reparcelación), es la Administración la que debe impulsar todas las actuaciones jurídicas y materiales de la gestión urbanística del ámbito de actuación.

Su protagonismo es tal que es quien asumirá la ejecución de las obras de urbanización, para lo que deberá disponer de la debida financiación y cobertura presupuestaria en los Presupuestos Generales de la Entidad, sin perjuicio de solicitar a los propietarios de suelo entregas anticipadas a cuenta. No obstante, la cobertura presupuestaria resulta imprescindible, como toda obra pública ejecutada por un ente público.

La propiedad del suelo. Las Asociaciones administrativas de cooperación

Los propietarios del ámbito de la actuación de transformación urbanística aportan el suelo de entrega o cesión obligatoria y gratuita (dotaciones públicas y porcentaje de aprovechamiento urbanístico o edificabilidad atribuible a la Administración con arreglo a la legislación urbanística), y asumen los costes de urbanización.

El Reglamento estatal de Gestión Urbanística, consciente de la importancia de la colaboración privada en la gestión y ejecución del planeamiento, de conformidad con el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1976, determina la posibilidad de que los propietarios del polígono o unidad de actuación puedan constituir asociaciones administrativas con la finalidad de colaborar en la ejecución de las obras de urbanización (artículo 191.1 del Reglamento de Gestión). Dichas asociaciones se formarán por iniciativa de los propietarios o de la Administración actuante.

La denominación de tales entidades urbanísticas colaboradoras era la de Asociaciones administrativas de cooperación, que ha pasado a algunas normas autonómicas. En otras Comunidades, se ha optado por un cambio de denominación, como es el caso de Castilla y León, que las titula Asociaciones de Propietarios (artículo 266 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León).

Conforme al artículo 192 del Reglamento estatal de Gestión Urbanística, las asociaciones administrativas de cooperación estarán constituidas por los propietarios de bienes que se incorporen a las mismas dentro de un polígono o unidad de actuación. La pertenencia a una asociación será voluntaria pero no podrá constituirse más de una en cada polígono o unidad de actuación. Las normas o estatutos por los que haya de regirse la asociación serán sometidos a la aprobación de la Administración actuante. Acordada, en su caso, la aprobación, se inscribirá en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.

Los propietarios constituidos en asociación elegirán de entre ellos un Presidente, que tendrá la representación de todos y a través del cual se establecerán las relaciones con la Administración actuante.

Para facilitar la adopción de acuerdos, el Reglamento estatal de Gestión también dispuso que los acuerdos de la asociación administrativa de cooperación se adoptarán siempre por mayoría de los presentes, ejercitando voto personal.

Las funciones que determina el Reglamento estatal de Gestión Urbanística, con arreglo al artículo 193 del Reglamento estatal de Gestión Urbanística, son las siguientes:

• a) Ofrecer a la Administración sugerencias referentes a la ejecución del plan en el polígono o unidad de actuación de que se trate.
• b) Auxiliar a la Administración en la vigilancia de la ejecución de las obras y dirigirse a ella denunciando los defectos que se observaren y proponiendo medidas para el más correcto desarrollo de las obras.
• c) Colaborar con la Administración para el cobro de las cuotas de urbanización.
• d) Examinar la inversión de las cuotas de urbanización cuyo pago se haya anticipado, formular ante la Administración actuante los reparos oportunos.
• e) Gestionar la concesión de los beneficios fiscales que procedan.
• f) Promover con la Administración actuante empresas mixtas para la ejecución de obras de urbanización en el polígono o unidad de actuación.

¿Cómo se aplica del sistema de cooperación?

Con arreglo a la legislación supletoria estatal, la Administración actuante elegirá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuente, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurran, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación (artículo 119.2 del Texto Refundido de 1976).

Cuando el planeamiento no precise el sistema, su determinación se llevará a cabo con la delimitación del polígono o unidad de actuación. Si los propietarios que representen el 60 por 100 de la superficie total del polígono o unidad de actuación solicitasen, en el trámite de información pública del procedimiento para su delimitación, la aplicación del sistema de compensación, la Administración lo acordará previa audiencia de los demás propietarios del polígono o unidad de actuación (artículo 119.3 de la norma citada).

Alguna norma autonómica también contempla la posibilidad de que el sistema de cooperación sea utilizado en respuesta a un incumplimiento de los plazos y condiciones del sistema de compensación, si bien este carácter subsidiario en el Texto Refundido de 1976 se predicaba del sistema de expropiación, que conllevaba una mayor gravedad, en cuanto supone la privación de las propiedades de suelo.

La jurisprudencia ha señalado que cuando sea necesario cambiar el sistema de compensación por el de cooperación, será preciso un estudio de sus repercusiones económico-financieras, conllevando su inexistencia la anulabilidad de tal decisión (sentencia del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2001, recurso 6357/1997).

Reiterada jurisprudencia (como expresan dos sentencias del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2003 y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de diciembre de 2007, recurso 234/2007), ha establecido con el carácter de doctrina mayoritaria, que para aprobar el cambio del sistema de actuación cuando éste ha sido previsto en el Plan, se requiere modificar en este punto el Plan General por el procedimiento legalmente establecido (el previsto para las innovaciones de dicho plan).

Es cierto que las citadas sentencias subrayan también que esa exigencia de modificación del Plan cede en un único supuesto cuando, fijado por el Plan el sistema de Compensación y hecho el requerimiento a que se refiere el artículo 158 del Reglamento de Gestión Urbanística, los propietarios no presentan los proyectos de Estatutos y Bases de Actuación, supuesto en el que, ante la frustración de los designios del Plan, la norma permite el cambio de sistema de actuación por un simple expediente dirigido exclusivamente a tal fin.

El artículo citado, establece que cuando el sistema de Compensación venga fijado en el Plan para una determinada unidad de actuación y transcurrieran tres meses desde su aprobación definitiva sin que propietarios que representen el 60 por 100 de la superficie hayan presentado el proyecto de Estatutos y Bases de Actuación la Administración urbanística requerirá a todos los propietarios para que los presenten en plazo de tres meses y si no obstante tal requerimiento no se presentan, la Administración procederá a sustituir el sistema de actuación por los trámites del artículo 155.

Ahora bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1996, analizó la aplicación de tal precepto concluyendo que el mismo, en la medida que autoriza la modificación del sistema de actuación determinado en el Plan (en ese caso de Compensación por el de Expropiación) por un procedimiento distinto al que exige la modificación de cualquiera de sus elementos según el artículo 49 de la Ley del Suelo de 1975, es nulo de pleno derecho por infringir el principio de jerarquía normativa y de conformidad con el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los Tribunales deben no aplicarlo, añadiendo que un expediente de cambio de sistema de ejecución realizado con arreglo al citado precepto es nulo de pleno derecho por haberse omitido el procedimiento legalmente establecido y haberse atribuido la decisión a un órgano manifiestamente incompetente al que no correspondía la aprobación del plan.

Por lo que respecta al órgano competente para modificar el sistema de compensación por el de cooperación, si con arreglo a una interpretación literal de los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local podría afirmarse que, al ser un instrumento de gestión urbanística, la atribución es del Alcalde, sin embargo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de diciembre de 2007, citada, señala que el artículo 21.1.j) atribuye al Alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como los instrumentos de gestión urbanística y proyectos de urbanización. A su vez, el artículo 22.2. c) atribuye al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los Planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística.

El Tribunal atribuye naturaleza jurídica a la asignación de los sistemas de actuación, como determinación de ordenación pormenorizada de los Planes Generales, lo que comporta su pertenencia al nivel de planeamiento conforme al principio de ordenación más detallada, presupuesto necesario de la fase ejecutiva, por lo que no pertenece a esta fase y en consecuencia la competencia del Alcalde en materia de gestión urbanística no puede amparar la determinación o modificación de los sistemas de ejecución.

Tales sistemas pueden estar fijados por el planeamiento, en cuyo caso ya se ha argumentado la necesidad de modificar el planeamiento para cambiar el sistema de ejecución, para lo que obviamente no sería competente el Alcalde, pero incluso en el supuesto de que el planeamiento no contenga determinaciones al respecto y el sistema de ejecución se fije con la delimitación de la unidad de ejecución, se ha de considerar que la delimitación de unidades de ejecución es un acto sustantivo y relevante que, conforme al artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, está supeditado a que por sus dimensiones y características las unidades sean susceptibles de asumir las cesiones del suelo requeridas; que hagan posible la distribución equitativa de beneficios y cargas y que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación; en síntesis, que estén dotadas de autonomía jurídica, económica y técnica, conceptos que se has de inscribir en la fase de planeamiento y no en la limitada de ejecución que únicamente materializa las determinaciones de los Planes, pero es que si se considera aisladamente uno de sus elementos, la determinación del sistema de actuación, su elección se ha de efectuar en coherencia con la política urbanística (artículo 102 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid), política que es propia de la ordenación urbanística y como dispone el artículo 71 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, la actividad de ejecución requiere, como presupuestos legales previos a la misma, la definición de la ordenación pormenorizada de la modalidad de gestión y de los pertinentes instrumentos de ejecución material, presupuestos entre los que se encuentra sin duda el sistema de actuación, lo que reitera su correspondencia a la fase de ordenación.

La consecuencia de todo ello, según el razonamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, es que si la decisión de cambiar el sistema de actuación se adopta por órgano incompetente, provoca su nulidad, de conformidad con el artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

También aplica esta doctrina el Tribunal Superior de Justicia indicado en sentencia de 22 de junio de 2007, recurso 974/2003).

¿Qué es la reparcelación (ejecución jurídica)?

La normativa urbanística estatal preveía como figura central del sistema de cooperación, la reparcelación, si bien dicha institución por vía del derecho autonómico, se ha generalizado como instrumento de gestión aplicable a otros de sistemas de actuación.

La reparcelación es una técnica de equidistribución de beneficios y cargas a nivel de ejecución del planeamiento.

De conformidad con el artículo 131.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, la aplicación del sistema de cooperación exige la reparcelación de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación, salvo que ésta sea innecesaria por resultar suficientemente equitativa la distribución de los beneficios y cargas (en igual sentido, artículo 72.3 del Reglamento estatal de Gestión Urbanística).

¿Cómo ejecutan las obras de urbanización (ejecución material)?

Como se ha señalado anteriormente, consustancial al sistema de cooperación es que es la Administración la encargada de ejecutar las obras de urbanización, a costa de los propietarios.

Como primer dato a tener en cuenta es la necesidad de disponer de un proyecto de urbanización, aunque sea la Administración la que vaya a realizar las obras de urbanización.

Asimismo, toda vez que se disponga del proyecto de urbanización (salvo que, excepcionalmente, se licitara conjuntamente proyecto y ejecución de las obras de urbanización), la Administración podrá gestionar la ejecución de las obras de urbanización por cualquiera de las modalidades previstas en la normativa de régimen local y de contratación del sector público.

De esta forma, pueden establecerse dos modalidades: a) la gestión directa, supuesto en que es la Administración la que, por sí misma o a través de un tercero, ejecuta materialmente las obras -en este último caso, la efectiva realización material de las obras se efectuará por un contratista, previamente seleccionado de conformidad con la normativa de contratación del sector público, es decir, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, pudiendo igualmente la Administración actuante constituir una sociedad urbanizadora con capital perteneciente íntegramente a la misma, al ser un supuesto de gestión directa, y b) gestión indirecta.

¿Qué conforman los gastos de la ejecución?

De conformidad con el artículo 18 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana estatal, el coste de las obras de urbanización será a cargo del promotor de la actuación de transformación urbanística. Igualmente, dicho precepto aclara la polémica subsistente en la normativa anterior referente a si la Administración tenía que contribuir a sufragar los costes de urbanización del aprovechamiento lucrativo que le era cedido a través de la reparcelación. El artículo citado del Texto Refundido de 2015 señala que la entrega de tal aprovechamiento a la Administración, es "libre de cargas de urbanización".

En cuanto al momento en que hayan de ser satisfechas las cuotas de urbanización, con carácter general se establece que sólo son exigibles en razón de las obras ya realizadas, sin perjuicio de permitirse el cobro anticipado del importe de las inversiones a realizar en los seis meses siguientes (artículo 189.1 del Reglamento estatal de Gestión Urbanística y, del mismo modo, dicha previsión es contemplada en el derecho autonómico).

El pago de las cuotas habrá de realizarse en el plazo de un mes desde el requerimiento formulado a tal efecto por la Administración actuante. Transcurrido dicho plazo, la Administración podrá proceder a su recaudación por la vía de apremio, dada la naturaleza de ingresos de derecho público de las cuotas de urbanización.

Asimismo, si bien la legislación estatal precedente únicamente preveía como modalidad de pago, su abono en metálico, la legislación urbanística de algunas Comunidades Autónomas ha previsto otras modalidades de pago, permitiéndose hacer frente a los gastos reurbanización mediante cesiones de parte del aprovechamiento lucrativo que corresponde a los propietarios.

Otras posibilidades de financiación de los costes de urbanización previstas en el derecho urbanístico, son la enajenación por el urbanizador de parte del suelo edificable o la adjudicación a la empresa urbanizadora de parte del aprovechamiento lucrativo, edificabilidad o solares resultantes.

En lo que respecta a si procede el cobro del IVA derivado de la actividad urbanizadora de la Administración, como prestación de servicios a los particulares, las interpretaciones que en un primer momento prevalecieron, por analogía a lo que sucedía con las contribuciones especiales, era la no procedencia de aplicación de dicho tributo, entre otras razones porque en el sistema de cooperación el Ayuntamiento no obtenía ningún beneficio, antes al contrario, se encontraba con una gestión laboriosa y pesada, a todos los niveles. En la actualidad, no cabe ninguna duda de que la gestión urbanística llevada a cabo por el Ayuntamiento, ya sea con sus propios medios o contratando con un tercero, está sujeta a la aplicación del correspondiente tipo impositivo de IVA.

En este sentido se ha manifestado la Resolución de la Dirección General de Tributos de 23 de septiembre de 1994 y otras posteriores. A partir de ese momento las consultas planteadas a la Agencia Estatal de Administración Tributaria vienen a reafirmar el criterio de la obligatoriedad de aplicación del IVA a las cuotas de urbanización.

De la Consulta de la Dirección General de Tributos de 30 de abril de 1999 se extrae la siguiente conclusión: aplicación del IVA a las cuotas de urbanización en el sistema de cooperación o de gestión directa por la Administración en los modelos de gestión autonómicos, al constituir una actividad empresarial por parte del Ayuntamiento que realiza las obras, el cual deberá repercutir el IVA sobre los destinatarios de las operaciones gravadas, que no son otros que los propietarios de los terrenos a través de las cuotas de urbanización.

¿Cómo terminar el sistema de cooperación?

Concluidas las obras de urbanización y recibida ésta definitivamente por el municipio o, en su caso, por la Administración actuante, se elaborará por la entidad responsable de la ejecución la cuenta de liquidación de la actuación (en este sentido, artículo 128.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).