Interés legítimo

¿Qué es el interés legítimo?

El interés legítimo forma parte del concepto más amplio que hace referencia a las "situaciones jurídicas subjetivas" que derivan del ordenamiento jurídico. De la norma jurídica derivan, para los distintos sujetos que actúan en el comercio jurídico, o bien situaciones de poder (la posibilidad de actuar en un determinado sentido) o situaciones de deber (limitaciones respecto de su libertad de actuar). Se dan, pues, "situaciones jurídicas de poder" y "situaciones jurídicas de deber"

Junto a ello, puede haber administrados para los que la observancia o no de las normas de acción por parte de la Administración Pública comporte una ventaja o desventaja de modo particular respecto a los demás; se dice entonces que esos administrados son titulares de un "interés legítimo", que no es otra cosa que el interés cualificado respecto de la legalidad de determinados actos administrativos, en la medida en que dicho interés es objeto de protección por el ordenamiento jurídico.

¿Cuál es el título para recurrir en vía contencioso-administrativa?

En el ordenamiento jurídico administrativo, el interés legítimo asume el papel práctico de constituir el límite de legitimación para interponer recursos en vía administrativa o contencioso-administrativa. Quiere esto decir que la legitimación para recurrir está en función de la titularidad por parte del presunto recurrente de un derecho subjetivo o de una situación de "interesado legítimo en el asunto"; como regla, el simple interesado no está legitimado para recurrir. Por ello, Alessi sostuvo que al titular del interés legítimo se le ofrece una "garantía de legalidad" de la actuación administrativa, que revierte también en interés sustancial suyo.

A esto se refiere expresamente la Exposición de Motivos de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) cuando afirma que: nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero más amplio, pueda verse privado del acceso a la Justicia. Dicha afirmación no es sino recepción directa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que se recoge en el artículo 24.1 de la Constitución Española, y se articula en torno a los conceptos de derecho subjetivo e interés legítimo: Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

El artículo 19.1.a) de la LJCA determina que: 1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. Se reconoce en el precepto una legitimación activa de carácter individual, nacida de la titularidad de un interés legítimo. Y este concepto -el de interés legitimador- ha sido analizado también por diversas Sentencias del Tribunal Supremo, por todas, la STS de 12 de febrero de 2002, Rec. 1554/2000: La jurisprudencia de esta Sala (...) ha venido aplicando, en base al artículo 24.1 de la Constitución, un concepto amplio de legitimación procesal, superando así el concepto de "interés directo" empleado por el artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, si bien (...) el simple interés por la legalidad no constituye el sustrato jurídico de la legitimación, salvo que de la ilegalidad denunciado se siga un subjetivo perjuicio, ya que, excepto en los casos de acción popular, en que se objetiva la legitimación activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, se precisa que, además de gozar de capacidad de obrar, ostente un interés en la anulación del acto o disposición recurrida.

En cuanto a la interpretación y alcance que deba darse al concepto de "interés legítimo", resulta también reveladora la STS de 11 de octubre de 2004, Rec. 5693/2000, en la que se señala que: (...) la matriz de la legitimación radica en la utilidad que obtendría el actor si prosperase su pretensión, bien por recibir un beneficio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carácter materia o jurídico, derivado inmediatamente del acto o disposición recurridos, porque aunque no sea suficiente un mero interés por la legalidad ni estar basado en motivos extrajurídicos susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, alejados del interés auténticamente legitimador objeto de protección legal, sí se han reconocido como incluibles en este concepto de interés legitimador beneficios tales como los morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales.

El titular de un derecho oquien ostenta el interés legítimo, está pues habilitado para solicitar la anulación de la actuación administrativa o de la disposición impugnada, y podrá pretender del Tribunal tanto su anulación (pretensión de anulación), como la condena de la Administración a realizar cuanto sea necesario para el pleno restablecimiento del orden jurídico perturbado (pretensión de plena jurisdicción).

El apartado 1.b) del artículo 19 de la LJCA otorga legitimación activa para la defensa de los derechos e "intereses legítimos colectivos". El interés colectivo, distinto de los llamados intereses difusos, se reconoce a los entes, asociaciones o corporaciones representativas o depositarias de los intereses de grupos profesionales y económicos (Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio, Sindicatos, etc.). Se les atribuye legitimación para la defensa de los intereses colectivos que representan, ya sea los de todos o parte de sus miembros, pero carecen de legitimación directa para la defensa de los intereses particulares de sus miembros. Resulta de interés a este respecto la STS de 18 de marzo de 2000, Rec. 135/1999, respecto de la legitimación de los Sindicatos: (...) En suma, la legitimación de los sindicatos en el ámbito contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o legitimatio ad causam, ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico del propio Sindicado, lo que constituye un interés legítimo de éste, o en intereses colectivos por él representados.

El concepto de interés legítimo debe ser diferenciado del de los llamados "intereses difusos", reconocidos en el artículo 7.3 Ley Orgánica del Poder Judicial como aptos para generar un título legitimador, y que no tienen depositarios concretos. Son intereses generales que, en principio, afectan a todos los ciudadanos y que, por su carácter prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento jurídico, que puede ser del más variado signo, desde un acuerdo municipal hasta una norma constitucional (STS de 18 de marzo de 2000, Rec. 135/1999), específicamente contemplados en el último párrafo del artículo 18 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 6.1.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Por otra parte, el concepto de interés legítimo, no solo se aplica para el reconocimiento a su titular de legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo, sino que también puede otorgar la condición de parte demandada, esto es, una legitimación pasiva. En este sentido, el artículo 21.b de la LJCA determina que se considera parte demandada, además de a las Administraciones públicas contra cuya actividad se dirija el recurso, a: Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

Conviene recordar al efecto que, en el proceso contencioso-administrativo, una vez iniciado el proceso -con el escrito de interposición o con la demanda- tan sólo se admite la personación de terceros afectados en concepto de codemandados. Así la STS de 23 de enero de 2004, Rec. 7296/2001, recuerda que el hecho de que: la legitimación para el ejercicio de acciones frente a la Administración se regule de forma que englobe a los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos, no implica la posibilidad de que dichos interesados puedan personarse en un recurso interpuesto por otro interesado fuera del supuesto contemplado en el artículo 21.1.b) de la LJCA. En efecto, el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa regula la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, estableciéndose en los artículos 31 y ss. LJCA, al demandante como la única persona que puede pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación. De otro lado, es el artículo 21 de la LJCA, el que regula la figura del interesado en el proceso, cuya personación se produce después de haberse iniciado éste, y cuyos derechos o intereses legítimos son contrarios a los del demandante, ya que pueden quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

¿Cuál es el título necesario para recurrir en vía administrativa?

Como ya se ha apuntado, el concepto de interés legítimo constituye asimismo título habilitador para intervenir en el procedimiento administrativo. El artículo 4.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone que se consideran interesados en el procedimiento administrativo a: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

En el apartado 2 del precepto se reconoce, asimismo, la titularidad de intereses colectivos a asociaciones y organizaciones, en términos similares a los ya contemplados en la Ley Jurisdiccional: Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.