Suelo no urbanizable o rústico

¿A qué nos referimos con suelo no urbanizable y compatibilización con la situación básica de suelo rural?

Tres denominaciones ha barajado en los últimos cincuenta años el Legislador -tanto el estatal como los autonómicos- para referirse a una misma realidad, desde el punto de vista de la legislación de suelo, de ordenación del territorio y urbanística: suelo rústico, no urbanizable y rural.

Ahora bien, a la luz de los postulados de la nueva Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y del ulterior Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, no pueden considerarse plenamente identificables los conceptos de suelo en situación básica de rural, con arreglo al derecho estatal de suelo, y suelo no urbanizable, empleado por la mayoría del derecho urbanístico autonómico (a su vez, inspirado en la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones).

Como expresa el artículo 21 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado. Dicha Ley desiste de efectuar la distinción -ya clásica- de clases y categorías de suelo, que venía abordando con anterioridad el Legislador estatal, y que incluso el Tribunal Constitucional había venido admitiendo en uso de las competencias que le asigna al Estado el bloque de la constitucionalidad, y, en su lugar, determina dos situaciones básicas de suelo: rural y urbanizado.

Con arreglo al apartado 2 del artículo citado, está en la situación de suelo rural:

• a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.
• b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos del suelo urbanizado.

Atendiendo al derecho urbanístico autonómico, se entiende por suelo urbanizable una de las tres clases en que la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas dividen el suelo a efectos urbanísticos, cuya labor clasificatoria queda residenciada con carácter general en el planeamiento general. El suelo no urbanizable, a los efectos urbanísticos, es el suelo excluido del proceso urbanizador o, con arreglo a la nueva Ley de Suelo estatal, el suelo no susceptible de su pase a urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística. Es el suelo preservado de ser transformado como urbano por sus valores que deben ser objeto de protección, o bien, como decía la redacción original de la ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones (luego rescatada por la Ley 10/2003), el inadecuado para su desarrollo urbano.

De esta manera, si establecemos una comparativa entre los conceptos de suelo en situación básica rural, y suelo no urbanizable, no son términos identificables. Con arreglo al Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el suelo en situación rural comprende las siguientes clases de suelo:

• a) El suelo tradicionalmente considerado como suelo no urbanizable con arreglo a la legislación estatal y autonómica;
• b) El suelo urbanizable hasta tanto no esté urbanizado (suelo rural en transición a urbanizado);
• c) El suelo urbano hasta tanto no esté urbanizado (por ejemplo, el suelo urbano consolidado por la edificación pero no urbanizado, no estará en situación de urbanizado hasta que la urbanización no haya sido legal y efectivamente realizada).

Así, el término de suelo en situación básica de rural es sumamente amplio y espejo fiel de la nueva ideología que impregna la normativa surgida de la Ley de 2007-2008, y recogida hoy en día en el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que parte, por primera vez, del intento de conjugar en un texto normativo las materias urbanismo y medio ambiente.

¿Cuáles son los antecedentes y la situación actual del suelo no urbanizable?

Resulta de especial interés realizar un estudio de la evolución de la concepción del suelo no urbanizable y urbanizable, por cuanto la noción que sobre ellos se tenga, ha hecho oscilar la legislación estatal, y por arrastre, la legislación autonómica, hasta el punto que se ha hablado de la existencia de dos modelos antagónicos enfrentados, atendiendo a qué formación política ostenta la mayoría parlamentaria en cada legislatura estatal.

El suelo rústico en la Ley de Suelo de 12 de mayo de 1956

La regulación del suelo rústico, rural o no urbanizable, desde la óptica de la legislación urbanística, ha sido casi siempre una regulación negativa y, desde luego marginal, en razón a que las distintas Leyes de Suelo, desde la primera de 1956, han tratado siempre de regular una realidad bien distinta: la de la urbanización. La óptica del crecimiento, el hacer ciudad, ha dominado desde el primer momento el Derecho urbanístico que nació apenas quince años después de una devastadora guerra civil que había aniquilado numerosas ciudades, en la época que nuevamente se iniciaba el éxodo hacia las ciudades.

La Ley de 12 de mayo de 1956 definía el suelo rústico -pues así lo llamaba- como aquel terreno que no fuera incluible en alguno de los supuestos de suelo urbano o de reserva urbana. Nace la concepción residual o negativa del suelo rústico o no urbanizable.

La reforma de 1975 y el Texto Refundido de 1976 y la reforma de 1990 y el Texto Refundido de 1992

La reforma a la Ley de Suelo de 1956 llevada a cabo en 1975, que dio lugar al año siguiente al Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, reafirmó la concepción residual o negativa del suelo ahora llamado no urbanizable. En el artículo 80 se incorporaba por vez primera la posibilidad de la existencia de suelo no urbanizable de especial protección, por lo que es el inicio de la categorización entre suelo no urbanizable común, genérico u ordinario y suelo no urbanizable especialmente protegido, con un régimen de usos y aprovechamiento más restringido.

Posteriormente, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, derivado de la reforma operada por la Ley 8/1990, de 25 de junio, mantuvo en lo esencial el régimen jurídico del suelo no urbanizable y las posibilidades de usos constructivos excepcionales en el mismo, de los que más adelante se hará referencia.

La Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones y sus posteriores modificaciones

La Ley 6/1998 de Régimen de Suelo y Valoraciones tuvo como uno de sus principales objetivos el aumento de suelo urbanizable, en el razonamiento de que si se ponía en el mercado más suelo de tal naturaleza, descendería el precio del suelo y, en consecuencia, de la vivienda. Con dicha Ley se daba un importante cambio de rumbo en la clasificación de suelo, por cuanto hasta ese momento se entendía que el suelo no urbanizable era el mayoritario por su carácter residual. Sin embargo, con la Ley de Régimen de Suelo de 1998, todo el suelo que no ostentara el carácter de urbano, ni debiera estar protegido y preservado como no urbanizable, pasaría a ser urbanizable.

Por consiguiente, se introduce una variación de especial significación, derivada de la incorporación de potenciales contenidos urbanísticos a todo el suelo no expresamente protegido y formalmente excluido de la urbanización. Ello ha sido definido como una cierta liberalización del suelo, que se lograba por la técnica de cambiar lo que hasta ese momento era el suelo residual, es decir, el suelo no urbanizable. Hasta ese momento, el planificador no tenía por qué justificar la clasificación de un terreno como no urbanizable, por cuanto se entendía como residual. Sin embargo, ahora el suelo urbanizable es el que pasaba a asumir dicho papel, por lo que sobre el plano cartográfico de un plan general, la delimitación de suelo urbanizable pasaría a ocupar el primer lugar en extensión. Ello llevaría como efecto, que numerosos terrenos que antaño se incluían en la delimitación de suelo no urbanizable, en la revisión de los instrumentos de planeamiento general, pasarían a ser suelo urbanizable, salvo que se motivara o justificara un valor singular que exigiera su preservación de ser urbanizado.

El artículo 9 de la Ley 6/1998, establecía que "tendrán la consideración de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley, los terrenos en que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1ª Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de su valores paisajísticos, históricos, arqueológico, científicos, ambiental o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2ª Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano."

Este último inciso (así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano) era el cauce que los Planes podrían utilizar para ampliar el posible ámbito del suelo rústico o no urbanizable. Pero dicho inciso fue suprimido por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y trasportes. Sin embargo, al transformarse ese Decreto-Ley en proyecto de Ley y luego, tres años más tarde, en la Ley 10/2003, de 20 de mayo, el inciso prácticamente "resucitó" puesto que la norma resultante consideraba suelo no urbanizable los terrenos que el planeamiento general considerara necesario preservar por los valores antes mencionados o porque los considere inadecuados para el desarrollo urbano, aunque ahora dicha inadecuación lo ha de ser bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. Una redacción muy cercana a la versión inicial de 1998 y rectificadora de la pretensión del Real Decreto-Ley 4/2000, en parte debido a la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio.

Ello supuso la reintroducción del suelo no urbanizable común, genérico u ordinario como categoría urbanística a través de la Ley 10/2003.

Pese a su corta vigencia, la Ley 6/1998 ha mostrado sus efectos en la jurisprudencia en lo que respecta a la necesidad de justificar debidamente la inadecuación para el desarrollo urbano, como se muestra en la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2007 por la que se confirma la clasificación de suelo como urbanizable de unos terrenos, al no haberse motivado debidamente la clasificación como no urbanizable como inadecuados para su desarrollo urbano.

El suelo no urbanizable en el derecho urbanístico autonómico

La situación normativa resultante tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, obligó a marchas forzadas a las Comunidades Autónomas que todavía no se habían dotado de legislación urbanística propia a promulgarla. No obstante, la concepción residual del suelo urbanizable no fue de todo punto respetada por algunas Comunidades Autónomas, que no compartían la filosofía y principios liberalizadores en que se inspiraba la reforma de 1998, habiéndose calificado dicho fenómeno por algún autor como boicot jurídico.

Situación normativa actual tras la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana

La Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, prescinde de definir la clasificación de suelo, al considerar dicha técnica como de índole netamente urbanística y, por tanto, considera que es de competencia exclusiva del Legislador autonómico. Con ello se acaba la polémica y controversias en lo que respecta a las clases de suelo en su tratamiento por el legislador estatal o por los poderes legislativos autonómicos. Sí regula, como se ha dicho, lo que denomina situaciones básicas de suelo. La doctrina mayoritaria ha entendido susceptible de compatibilización la pervivencia de las situaciones básicas de suelo estatales con las clases de suelo urbanísticas establecidas por las Comunidades Autónomas.

De conformidad con el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a:

• a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
• b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

¿Qué categorías del suelo no urbanizable prevé la legislación?

Siguiendo la estela dejada por el Legislador estatal, la mayoría de las Comunidades Autónomas, a la hora de abordar el estudio en sus normas urbanísticas del suelo no urbanizable, distinguen entre suelo no urbanizable común, genérico u ordinario y el suelo no urbanizable sujeto a especial protección.

Suelo no urbanizable común, genérico u ordinario

Comprenderá aquellos terrenos de naturaleza rústica que reúne valores, riesgos o riquezas naturales no merecedoras de una especial protección y que por razones objetivas y razonadas resulten inadecuados para su incorporación al proceso urbanizador bien por sus características físicas bien por su innecesariedad para un desarrollo urbano racional de acuerdo con el modelo territorial adoptado por el planeamiento y, en su caso, por los instrumentos de ordenación territorial.

Suelo no urbanizable protegido

Incluirá aquel suelo en el que está acreditada la presencia de un importante riesgo o está sometido a algún régimen de protección incompatible con su transformación de acuerdo con la legislación sectorial específica, así como aquellos suelos que albergan valores naturales o paisajísticos cuya restauración, conservación o mantenimiento convenga al interés general.

¿Cuál es el régimen jurídico y qué facultades y deberes contempla la propiedad de suelo no urbanizable?

Facultades genéricas o civiles de la propiedad de suelo no urbanizable. Prohibición de parcelaciones urbanísticas y segregaciones contrarios a la legislación agraria sobre unidades mínimas de cultivo

Con carácter general, el derecho de propiedad de suelo está compuesto por un conjunto de facultades y deberes. En lo que respecta a las facultades, tradicionalmente se distinguen los dos siguientes grupos, de conformidad con la teoría general del derecho civil de propiedad:

• a) Facultades de uso, disfrute y explotación del bien en cuestión (el suelo, en este caso).
• b) Facultad de disposición.

Como ha venido precisando el derecho estatal precedente y hoy día la práctica totalidad de las leyes urbanísticas autonómicas, en suelo no urbanizable se establecen dos limitaciones o prohibiciones en suelo no urbanizable:

a) Prohibición de parcelaciones urbanísticas:

Por consiguiente, en el suelo no urbanizable no puede hablarse, en modo alguno, de parcelación urbanística, por lo que sólo caben las parcelaciones rústicas o divisiones o segregaciones agrarias, de conformidad con su legislación sectorial.

Se intenta impedir de esta manera la formación en suelo rural de asentamientos residenciales carentes de los equipamientos y las infraestructuras mínimas para atender las necesidades de la población, impidiéndose la proliferación de urbanizaciones clandestinas, deficitarias de servicios y al margen de una evaluación ambiental del entorno natural o rural en el que se implanten. Hoy día esta prohibición viene contemplada en el artículo 16.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

b) Prohibición de fraccionamientos contrarios a la legislación sobre unidades mínimas de cultivo:

No podrán efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de predios rústicos en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza. Con ello se pretende la preservación de la estructura de la propiedad rústica desde una perspectiva exclusivamente agropecuaria y forestal, de conformidad con su destino natural.

Facultades y deberes urbanísticos de la propiedad o promotor de una actuación en suelo no urbanizable

Las facultades señaladas anteriormente en los dos grupos citados, incluyen otras que se encuentran relacionadas con una transformación o aprovechamiento artificial, constructivo o de transformación urbanística, atribuidos por la legislación y el planeamiento urbanístico. En lo que respecta al suelo no urbanizable, con arreglo al artículo 13 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, podrán realizarse las instalaciones y construcciones necesarias para el uso y disfrute del suelo conforme a su naturaleza que, estando expresamente permitidas, no tengan el carácter legal de edificación.

Esta facultad se desprende de todo suelo, con independencia de su clasificación y situación, pero sólo únicamente en la medida que lo permita la legislación y por remisión de ésta, el planeamiento territorial y urbanístico.

El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentren y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística, conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos, así como realizar las obras adicionales que la Administración ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación (artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

El aprovechamiento del suelo rural o no urbanizable

De ahí que se pueda hablar de aprovechamiento de suelo rural no susceptible de transformación urbanística (aprovechamiento rural), y aprovechamiento del suelo susceptible de transformación urbanística y del suelo urbanizado, donde puede hablarse de aprovechamiento urbanístico.

Supone la viabilidad de implantación de usos que permita el planeamiento territorial y urbanístico, atendiendo a la situación básica de suelo, clasificación (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable) y calificación (uso asignado al terreno o suelo en particular).

Como se ha visto, atendiendo al legislador estatal, todo suelo se encuentra en una situación básica de suelo rural o de suelo urbanizado. Los terrenos que se encuentren en situación básica de suelo rural, pueden a su vez dividirse en los siguientes:

• - Terrenos no susceptibles de actuaciones de transformación urbanística a través de actuaciones de urbanización (suelo no urbanizable o rústico, a tenor de la clasificación de suelo de las Comunidades Autónomas).
• - Terrenos para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado (suelo urbanizable en la terminología empleada por la legislación urbanística autonómica).

En puridad no puede hablarse de aprovechamiento urbanístico o edificabilidad, ni tampoco de facultad de participación en actuaciones de urbanización, en el caso de los terrenos no susceptibles de transformación urbanística (suelo no urbanizable). Más correcto sería el empleo del término aprovechamiento rural -no urbanístico-.

La propia Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en la regulación jurídica de la utilización del suelo rural, distingue entre utilización o aprovechamiento rural ordinario o primario (vinculado a la utilización de los recursos naturales) y aprovechamiento rural extraordinario o excepcional (actos constructivos y usos específicos de interés público y social), además de las singularidades que plantea la utilización del suelo rural protegido.

Aprovechamiento rural ordinario o primario de suelo rural

Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales (artículo 13.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Ello no quiere decir que en dicho suelo no puedan ejecutarse instalaciones o construcciones, en tanto que se ha visto anteriormente que es una facultad del derecho de propiedad realizar las instalaciones y construcciones necesarias para el uso y disfrute del suelo con arreglo a su naturaleza ordinaria o primaria, derivada de la utilización racional de los recursos naturales.

Así, pueden realizar usos de aprovechamiento de los recursos naturales y ejecutarse instalaciones y construcciones vinculadas a dichos usos ordinarios, con arreglo a las determinaciones que contemple la legislación y el planeamiento territorial y urbanístico.

Aprovechamiento rural extraordinario: usos excepcionales

En principio, el suelo no urbanizable es el suelo no apto para urbanización, especialmente protegido o preservado del desarrollo urbano. Sin embargo las sucesivas normas urbanísticas, tanto a nivel estatal como autonómico, han posibilitado procedimientos excepcionales de autorización de usos y aprovechamientos distintos a los que en principio serían propios de la naturaleza del suelo no urbanizable, siempre bajo el común denominador del respeto a los valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales o de cualquier otro tipo que motivaron su clasificación, y ello sin perjuicio de la normativa sectorial que le pudiera ser aplicable o las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público que igualmente habrán de ser respetadas.

Con carácter excepcional, continúa el artículo 13.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural.

Se trata de construcciones que, sin estar expresamente prohibidas, su realización tampoco se vincula a la finalidad específica del suelo rural. En estos casos, con carácter excepcional, los instrumentos de ordenación urbanística pueden determinar un índice de edificabilidad máxima sobre parcela, de ahí que algún autor señale que en estos casos también se produce aprovechamiento urbanístico o edificabilidad.

Las Comunidades Autónomas han previsto en su normativa urbanística los procedimientos excepcionales para permitir estos usos extraordinarios, que conllevan usos y construcciones de índole cuasi-urbanística. Por citar algunos ejemplos, en Extremadura se precisa la calificación urbanística para dichos actos y usos excepcionales; en Andalucía es necesario un Proyecto de Actuación o un Plan Especial (atendiendo a la complejidad o extensión del uso); en la Comunidad Valenciana, se tramita a través de una Declaración de interés comunitario.

Ello suele conllevar dos consecuencias. En primer lugar, la obligatoriedad de pago de una prestación o canon compensatorio por parte del promotor de la actuación o uso extraordinario en el suelo rural o no urbanizable; en segundo lugar, la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de las autorizaciones y licencias urbanísticas o de otra índole municipales.

Utilización del suelo rural protegido

Como dispone párrafo segundo del repetido artículo 13.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.

A ello añade el apartado 3 del citado precepto que sólo podrá autorizarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación.