Suelo urbanizable

¿Qué es el suelo urbanizable?

Si bien con arreglo al Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre las situaciones básicas del suelo son la de suelo rural y el suelo urbanizado, si bien no se define directamente el mismo, puede considerarse el suelo urbanizable como el suelo en situación básica de rural, susceptible de ser urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.

En lo que respecta a su consideración por la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, el suelo urbanizable es una clase de suelo, junto al suelo urbano y no urbanizable, por cuanto la clasificación de suelo es una técnica urbanística, y como tal, viene regulada por el Derecho autonómico, como así lo ha entendido el legislador estatal.

El Estado ha desistido de regular las clases y categorías de suelo; únicamente recoge dentro del articulado del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, las situaciones básicas en que se puede encontrar el suelo, distinguiendo entre suelo en situación básica de urbanizado y en situación básica de rural.

Pese a que el suelo urbanizable no se individualiza respecto a las otras dos clases o tipos de suelo en la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, puede entenderse que su significación y pervivencia en el Derecho urbanístico autonómico no colisiona con la regulación de suelo que ofrece la misma, al preverse en diversos preceptos, como no podía ser de otra forma, que parte del suelo en situación básica de rural, puede pasar a ser urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.

De esta manera, el suelo urbanizable, desde el punto de vista de la legislación estatal de suelo, es un suelo en transición, que no deja de ser rural, hasta que se finalice su transformación a suelo urbanizado, y para ello deberá disponer de ordenación pormenorizada (ya sea a través del planeamiento general o de desarrollo), y precisará de la ejecución urbanística (tanto desde un punto de vista jurídico, mediante la reparcelación y resto de técnicas de equidistribución de beneficios y cargas; como físico, a través de la aprobación de un proyecto de urbanización y la ejecución material de las obras precisas para dotar a las parcelas resultantes de la ejecución, de las condiciones, servicios y requisitos necesarios para su consideración como solares).

El suelo urbanizable, por tanto, es el suelo que el planeamiento delimita como espacios para nuevo crecimiento urbano, lo que en el lenguaje decimonónico se denominaba ensanche.

¿Cuáles son las categorías de suelo urbanizable?

Resulta de especial interés realizar un estudio de la evolución de la concepción del suelo urbanizable, por cuanto la noción que sobre él se tenga, ha hecho oscilar la legislación estatal, y por arrastre, la legislación autonómica, hasta el punto en que se ha hablado de la existencia de dos modelos antagónicos enfrentados, atendiendo a qué formación política ostenta la mayoría parlamentaria en cada legislatura estatal. Sobre el suelo urbanizable se han puesto en multitud de ocasiones, las expectativas para la solución a problemas de interés ciudadano de primer orden, tales como el precio de la vivienda.

El suelo de reserva urbana en la Ley de Suelo de 12 de mayo de 1956

En un primer momento no se hablaba de suelo urbanizable, sino de suelo de reserva urbana (artículo 62 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956). El artículo 62 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 disponía que "el territorio de los Municipios en que existiere Plan de Ordenación se clasificará en suelo, urbano, de reserva urbana y rústico". Dicho suelo venía conformado, a tenor del artículo 64 de dicho texto legal, por "los terrenos comprendidos en un Plan General de Ordenación para ser urbanizados y no calificables de suelo urbano".

Instauración del suelo urbanizable en dos categorías: programado y no programado. La reforma de 1975 y el Texto Refundido de 1976 y la reforma de 1990 y el Texto Refundido de 1992

La Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, introduce dos cambios de importancia sobre la materia objeto de estudio. En primer lugar, se cambia la denominación por la de suelo urbanizable. En segundo lugar, lo cual reviste mayor entidad sustantiva, instaura dos categorías dentro del mismo. El artículo 64.2 de dicha Ley dispuso que: dentro del suelo urbanizable el Plan establecerá todas o algunas de las siguientes categorías: a) suelo programado, constituido por aquel que debe ser urbanizado según el programa del propio Plan. b) Suelo no programado, integrado por el que pueda ser objeto de urbanización mediante la aprobación de Programas de Actuación Urbanística. Esta regulación pasó posteriormente al artículo 79.2 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, que distingue entre el suelo urbanizable programado y no programado.

El artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 señalaba en su apartado primero, que "la ordenación y urbanización de los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado se efectuará de conformidad con el Plan General Municipal respectivo, mediante Programas de Actuación Urbanística para la realización de unidades urbanísticas integradas".

De igual modo el artículo 71.2 in fine de dicho Texto Refundido señalaba que los planes generales municipales regularán la forma en que el suelo urbanizable no programado se debe incorporar al desarrollo urbano "mediante los correspondientes Programas de Actuación Urbanística para la realización de unidades urbanísticas integradas".

Por consiguiente, en la legislación estatal se partía de una clara relación entre los Programas de Actuación Urbanística y el suelo que se denominaba urbanizable no programado, teniendo por objeto la realización de unidades urbanísticas integradas.

Con la categorización del suelo urbanizable en programado y no programado, se articula una técnica legislativa orientada a flexibilizar la configuración y aprobación de los Planes Generales que, en lo que respecta a los crecimientos urbanos, no se veía en la obligación de programar la urbanización de todo el suelo urbanizable o apto para urbanizar, sino únicamente el suelo que se consideraba más viable desde la programación que el propio Plan General establecía, permitiendo que el resto del suelo urbanizable adquiriera la categorización de no programado.

La diferencia de tratamiento jurídico de uno y otro suelo era bien distinta:

• a) El suelo urbanizable programado podía ser objeto de un Plan Parcial que dotara al sector correspondiente de una ordenación pormenorizada o detallada. Una vez que se aprobara el Plan Parcial, se pasaba del planeamiento a la gestión o ejecución urbanística, en tanto que el Plan Parcial ya contiene una ordenación detallada que permite la gestión urbanística, con la puesta en marcha de los mecanismos de la ejecución urbanística (delimitación de unidades de ejecución -si no estaban delimitadas-, aprobación del sistema de actuación -si no estaba aprobado- y puesta en marcha del sistema de actuación, lo que conllevaba la ejecución del plan desde un punto de vista jurídico (redistribución de las propiedades del suelo a aprovechamientos lucrativos en que materializar la edificabilidad, cesiones o entregas de dotaciones y del porcentaje de edificabilidad que le corresponde a la Administración, aprobación del proyecto de urbanización y ejecución de las obras de urbanización).
• b) En cambio, el suelo urbanizable no programado no podía ser objeto de ordenación detallada a través de un Plan Parcial, por cuanto el Plan General no había dispuesto la ordenación básica mínima precisa para su desarrollo por el Plan Parcial. Se precisaba, por tanto, un Programa de Actuación Urbanística que diera el contenido que el Plan General dispensa al suelo urbanizable programado, y una vez programado, se desarrollara la ordenación de la actuación urbanística integrada a través de un Plan Parcial.

La secuencia o cadena de planeamiento quedaba determinada de la siguiente forma:

• a) Para el suelo urbanizable programado:
  • • Inclusión en el Plan General como suelo urbanizable programado.
  • • Ordenación pormenorizada a través de un Plan Parcial (fin del planeamiento).
  • • Ejecución urbanística (con la terminación del proceso urbanístico, el suelo urbanizable pasa a ser considerado urbano o urbanizado).
• b) Para el suelo urbanizable no programado:
  • • Inclusión en el Plan General como suelo urbanizable no programado.
  • • Necesidad de programación a través de un Programa de Actuación Urbanística (el suelo urbanizable no programado pasa a ser programado).
  • • Ordenación pormenorizada a través de un Plan Parcial.
  • • Ejecución urbanística (la finalización del proceso de ejecución urbanística conlleva que el suelo urbanizable programado y con ordenación pormenorizada adquiere el status de suelo urbano -con la Ley de Suelo de 2007, compatible con la situación básica de suelo urbanizado-).

De esta manera, se descargaba en cierta forma al Plan General de la labor de programar todo el suelo urbanizable, permitiéndose la incorporación de terrenos no programados inicialmente a través de los Programas de Actuación Urbanística.

La eliminación de las categorías de suelo urbanizable por el Real Decreto Ley 5/1996 y su ratificación por la Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones. El suelo urbanizable como clase residual

Esta situación se mantuvo hasta el Real Decreto Ley 5/1996, el cual eliminó las categorías de suelo urbanizable preexistentes, conformando al suelo urbanizable como una clase de suelo sin categorías, siendo de aplicación al mismo las disposiciones anteriores establecidas para el suelo urbanizable programado.

Por imperativo legal, todo el suelo urbanizable -programado y no programado- pasaba a ser urbanizable (susceptible, por tanto, de ser urbanizado), de ahí que se asentara como lugar común en la doctrina el debate sobre la persistencia de los Programas de Actuación Urbanística, en tanto que de conformidad con los postulados de la nueva legislación se pretendía poner al servicio del mercado la totalidad del suelo urbanizable. Ello no obstante, dicha equiparación no se entendía de modo pleno, puesto que el suelo que el planeamiento a la luz de la normativa anterior no estaba programado, mantenía su régimen jurídico anterior, por lo que los Programas de Actuación Urbanística mantenían una aplicación transitoria.

Posteriormente, con la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, se consagra de nuevo al suelo urbanizable sin distinción o categorización alguna. La disposición transitoria 1ª de dicha norma establecía la aplicación al suelo clasificado como urbanizable no programado en el planeamiento vigente a la fecha de entrada en vigor de la ley, del régimen de derechos y deberes del suelo urbanizable. A su vez, se determina que el planeamiento en vigor y en tramitación en tal momento mantendrá su clasificación hasta que se proceda a revisión (disposición adicional 2ª de la Ley 6/1998), con la particularidad de que el proceso urbanizador del suelo clasificado como urbanizable no programado en tal planeamiento, se podrá iniciar directamente, sin concurso.

La Ley 6/1998 de Régimen de Suelo y Valoraciones tuvo como uno de sus principales objetivos el aumento de suelo urbanizable, en el razonamiento de que si se ponía en el mercado más suelo de tal naturaleza, descendería el precio del suelo y, en consecuencia, de la vivienda. Con dicha Ley se daba un importante cambio de rumbo en la clasificación de suelo, por cuanto hasta ese momento se entendía que el suelo no urbanizable era el mayoritario por su carácter residual. Sin embargo, con la Ley de Régimen de Suelo de 1998, todo el suelo que no ostentara el carácter de urbano, ni debiera estar protegido y preservado como no urbanizable, pasaría a ser urbanizable.

Por consiguiente, se introduce una variación de especial significación, derivada de la incorporación de potenciales contenidos urbanísticos a todo el suelo no expresamente protegido y formalmente excluido de la urbanización. Ello ha sido definido como una cierta liberalización del suelo, que se lograba por la técnica de cambiar lo que hasta ese momento era el suelo residual, es decir, el suelo no urbanizable.

Hasta ese momento, el planificador no tenía por qué justificar la clasificación de un terreno como no urbanizable, por cuanto se entendía como residual. Sin embargo, ahora el suelo urbanizable es el que pasaba a asumir dicho papel, por lo que sobre el plano cartográfico de un plan general, la delimitación de suelo urbanizable pasaría a ocupar el primer lugar en extensión. Ello llevaría como efecto, que numerosos terrenos que antaño se incluían en la delimitación de suelo no urbanizable, en la revisión de los instrumentos de planeamiento general, pasarían a ser suelo urbanizable, salvo que se motivara o justificara un valor singular que exigiera su preservación de ser urbanizado.

El artículo 9 de la Ley 6/1998, establecía que "tendrán la consideración de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley, los terrenos en que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1ª Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de su valores paisajísticos, históricos, arqueológico, científicos, ambiental o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2ª Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus requieras naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano".

Este último inciso -"así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano"- era el cauce que podían utilizar los Planes para ampliar el posible ámbito del suelo rústico. Pero dicho inciso fue suprimido por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y trasportes. Sin embargo, al transformarse ese Decreto Ley en proyecto de Ley y luego, tres años más tarde, en la Ley 10/2003, de 20 de mayo, el inciso prácticamente "resucitó", puesto que la norma resultante consideraba suelo no urbanizable los terrenos que el planeamiento general considerara necesario preservar por los valores antes mencionados o porque los considere inadecuados para el desarrollo urbano, aunque ahora dicha inadecuación lo ha de ser bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. Una redacción muy cercana a la versión inicial de 1998 y rectificadora de la pretensión del Real Decreto Ley 4/2000, en parte debido a la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio.

En lo que respecta a la desaparición de las categorías de suelo urbanizable programado y no programado, pese al nominalismo aparente de la propia Ley 6/1998, los reductos de tales categorías podían dejarse ver en su propio articulado a través de la distinción que efectuaba entre suelo urbanizable delimitado y no delimitado.

Las categorías de suelo urbanizable en el derecho urbanístico autonómico

Ante la situación normativa resultante tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que obligó a marchas forzadas a las Comunidades Autónomas que todavía no se habían dotado de legislación urbanística propia a promulgarla, y derivado de la nueva Ley básica estatal de 1998, numerosas Comunidades Autónomas contemplaron la distinción entre suelo urbanizable delimitado y sectorizado y el que no ostentaba tal carácter, en modo que recordaba al tradicional suelo urbanizable programado y no programado.

No obstante, la concepción residual del suelo urbanizable no fue de todo punto respetada por algunas Comunidades Autónomas, que no compartían la filosofía y principios liberalizadores en que se inspiraba la reforma de 1998, habiéndose calificado dicho fenómeno por algún autor como boicot jurídico.

Situación normativa actual tras la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana

La normativa estatal de suelo surgida de la Ley de 2007-2008, y actualmente recogida en el vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana prescinde de definir la clasificación de suelo, al considerar dicha técnica como de índole netamente urbanística y, por tanto, considera que es de competencia exclusiva del Legislador autonómico. Con ello se acaba la polémica y controversias en lo que respecta a las clases de suelo en su tratamiento por el legislador estatal o por los poderes legislativos autonómicos. Sí regula lo que denomina situaciones básicas de suelo.

La doctrina mayoritaria ha entendido susceptible de compatibilización la pervivencia de las situaciones básicas de suelo estatales con las clases de suelo urbanísticas establecidas por las Comunidades Autónomas. A los efectos de dicha Ley, el suelo urbanizable queda encuadrado en la situación básica de suelo rural, sin perjuicio que éste a su vez se subdivida en suelo rural no susceptible de transformación urbanística y el que es susceptible de ser urbanizado (artículo 21.2 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Por lo que puede concluirse con el razonamiento de que las categorías autonómicas de suelo urbanizable y los instrumentos jurídicos precisos para su transformación urbanística, siguen vigentes, al no verse afectados por normativa estatal de 2007-2008.

¿Qué es la previsión de suelo urbanizable para el planificador, con arreglo a la Ley de Suelo de 2007 y el vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana?

De conformidad con la explicación anterior, la Ley de Suelo estatal de 2007, al igual que el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, no conceptúa las clases de suelo y se aparta de su predecesora de 1998, en el sentido de que el suelo urbanizable queda absolutamente destronado de su posición preferencial en la delimitación de suelo.

Factores tales como los episodios de corrupción urbanística, la sostenibilidad ambiental, entre otros, han calado profundamente en la sociedad y el Legislador se ha hecho eco de ellos. De hecho, es muy significativo que ni siquiera el suelo urbanizable figure como una situación básica de suelo, sino que queda relegado a una parte del suelo rústico para la que se permite su pase a urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.

El artículo 20.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece el mandato a las Administraciones Públicas competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, referente a que deberán atribuir en dicha ordenación un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.

Ello quiere decir que el suelo clasificado como urbanizable con arreglo al derecho urbanístico autonómico (inspirado en la legislación estatal precedente), para el Legislador estatal está en situación básica rural hasta que esté completamente urbanizado. Además, únicamente podrá ser destinado a una actuación de urbanización el suelo preciso, adecuado y suficiente (artículo 20.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), preservándose el resto del rural de la urbanización.

Por consiguiente, desaparece el carácter residual del suelo urbanizable desde el prisma de la legislación estatal, y aunque no se diga expresamente en la legislación vigente, el suelo rural pasa a ser el mayoritario por residual, por cuanto con arreglo al artículo 21 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, está en la situación de suelo rural el preservado de su transformación urbanística, el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos para que se encuentre en situación de suelo urbanizado.

¿Cuál es el régimen jurídico del suelo urbanizable?

Derecho de participación en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias

La Ley de Suelo de 2007, como el vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana desvincula la urbanización de la propiedad del suelo, estableciendo el derecho de participación de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, en los supuestos de ejecución de las actuaciones de transformación urbanística y edificatorias, pudiendo redactar y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación y gestión precisos, según la legislación aplicable.

Facultades y deberes de la propiedad del suelo rural objeto de una actuación de transformación urbanística (suelo urbanizable)

Facultades

Con arreglo al artículo 12 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y situación del bien. Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas que establece el artículo 26 de la norma citada.

En el suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado las facultades del derecho de propiedad incluyen las siguientes:

• a) El derecho de consulta a las Administraciones competentes, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.
• b) El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.
• c) El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación.
• d) La realización de usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial y sean compatibles con la ordenación urbanística. Estos usos y obras deberán cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin derecho a indemnización alguna, cuando así lo acuerde la Administración urbanística.
• e) El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos, siempre que el ejercicio de estas facultades sea compatible con la previsión ya contenida en el instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación con su paso a la situación de suelo urbanizado.

Deberes y cargas

El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes parar servir de soporte a dichos usos; así como realizar obras adicionales por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación (artículo 15.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Además, cuando el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una actuación de transformación urbanística, el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras, en su caso, al responsable de ejecutar la actuación, en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística (artículo 16.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

El suelo clasificado como urbanizable para ser considerado en situación básica de urbanizado, precisará la puesta en práctica de una actuación de transformación urbanística, en su modalidad de nueva urbanización, que con arreglo al artículo 7.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, a los efectos de dicha Ley, supondrá el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

Los deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística se determinan por el artículo 18.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.