Suelo urbano

¿Cuál es la situación básica estatal de suelo urbanizado?

El Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, considera en situación básica de suelo urbanizado como aquel que estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.

b) Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.

c) Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente. También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto. (artículo 12 de la norma citada).

Esta tipología de suelo se encuentra desarrollada en el artículo 2 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

No puede identificarse plenamente el suelo en situación básica urbanizado, con el suelo clasificado por la legislación urbanística autonómica como urbano. La equiparación puede plantearse, en principio, en lo que respecta al suelo urbano consolidado por la urbanización, pero difícilmente podrá conciliarse con el suelo categorizado como urbano no consolidado.

La ya derogada Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y, por ende, el vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que recoge sus postulados, parte de que la clasificación de suelo es una técnica urbanística, por lo que la doctrina ha entendido que puede mantenerse la compatibilización entre situaciones estatales básicas de suelo y clases y categorías de suelo con arreglo al derecho autonómico urbanístico. No obstante, alguna Comunidad Autónoma ha comenzado a movilizar su legislación para su encaje con la nueva normativa de suelo estatal.

¿Cómo está regulado el suelo urbano en la legislación urbanística autonómica y cuáles son los criterios para su delimitación?

Según se ha expresado anteriormente, el suelo urbano es una noción o técnica de ámbito urbanístico, con lo cual, será el Legislador autonómico el encargado de su definición o delimitación.

Actualmente, la mayor parte de las Comunidades Autónomas recogen, en sus principios generales, los postulados que contenía la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, la cual definía en su artículo 8 el suelo urbano de la siguiente manera:

"El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.

Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo".

La jurisprudencia y la doctrina han destacado que la clasificación de suelo urbano tiene carácter reglado, por lo que se reduce en este caso la potestad discrecional de planeamiento.

De acuerdo con la doctrina podemos establecer los siguientes criterios para la delimitación de suelo urbano.

Municipios con Plan General

La clasificación de un terreno como suelo urbano puede realizarse, en función del momento temporal en el que se realiza:

Clasificación estática

Es el suelo ya transformado en el momento de redactar y aprobar el plan general o bien su modificación o revisión. Los dos criterios para que un terreno tenga la consideración de suelo urbano, entendidos de manera alternativa, son:

1º Criterio del grado de urbanización

También llamado criterio de la transformación. Es el suelo que en el momento de redactar ex novo o innovar el planeamiento general, ya cuenta con los cuatro servicios urbanísticos básicos que tienen reflejo en el derecho urbanístico autonómico, y que son: acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.

Este criterio de clasificación de suelo urbano contemplado por el Legislador autonómico (en aplicación de las disposiciones básicas que se contenían en la ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones, antes de que el Estado renunciara a delimitar las clases de suelo), en parte es equiparable al recogido en el artículo 21.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que afirma que se encuentran en situación básica de suelo urbanizado aquellas parcelas que cuenten con las infraestructuras y servicios requeridos por la legislación urbanística mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes, por lo que podría afirmarse que existe una cierta similitud entre el suelo urbano consolidado por la urbanización y el suelo en situación básica de urbanizado.

Ahora bien, la concurrencia de los cuatro servicios urbanísticos citados no se entiende como suficiente para la clasificación de un suelo como urbano, por cuanto la legislación y la jurisprudencia han venido exigiendo dos requisitos adicionales:

Como reiteradamente ha declarado el Tribunal Supremo, para que un suelo tenga naturaleza urbana, es preciso que reúna los requisitos o servicios de acceso rodado, abastecimiento y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, en condiciones suficientes para servir a la edificación que allí haya de establecerse (STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 3 Octubre 1995 Nº rec. 2948/1991, STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 26 Mayo 1998 Nº rec. 5793/1992, STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 18 Enero 2001 Nº rec. 9037/1995 y STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 22 Marzo 2005 Nº rec. 2941/2002).

Necesidad de que los servicios indicados sean adecuados a la realidad a la que sirve, lo que se ha venido exigiendo a través de la integración del suelo en la malla urbana (Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de noviembre y STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 7 Julio 2003 Nº rec. 7027/2000).

El Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ha ratificado la exigencia de estos requisitos, según resulta de sus artículos 21 y 7 Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, señalando el primero de ellos que el suelo urbanizado debe encontrarse integrado de forma legal y efectiva en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, y el segundo de ellos en cuanto considera necesario que las actuaciones de urbanización se encuentren conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

2º Criterio del grado de consolidación por la edificación

También llamado criterio de la ubicación.

La legislación urbanística autonómica la recoge en su totalidad, al estar inspirada en la legislación precedente estatal.

El grado de consolidación por la edificación vendrá determinado por cada Comunidad Autónoma a través de su legislación urbanística. Numerosas Comunidades Autónomas recogen la consolidación de las 2/3 partes del ámbito o área, con clara inspiración en el artículo 78.a) del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Madrid, Murcia y Navarra). Otras Comunidades Autónomas exigen la consolidación del 50% del área o ámbito (Cantabria y Castilla y León); en La Rioja se distingue entre municipios de más de 25.000 habitantes, para los que se exige la consolidación de 2/3, de los de menos de dicha cifra de habitantes, para lo que sólo es exigible el 50%. En Galicia se exigen las 2/3 partes del ámbito o área, salvo para los suelos de núcleo rural en la que su delimitación exige sólo el 50% y el núcleo rural común que ha de presentar un grado de consolidación por la edificación, de acuerdo con la ordenación urbanística que para él se prevea en el plan, igual o superior a un tercio de su superficie.

De esta manera, al tratarse de suelo urbano por su consideración dentro de un ámbito o área consolidada por la edificación, ello no conlleva que esté urbanizado o transformado, por lo que no cuenta necesariamente con los servicios urbanísticos antes citados; de ahí que pueda decirse que el suelo consolidado por la edificación difícilmente pasará a ser considerado en situación básica estatal de urbanizado, por lo que se precisará dar cumplimiento a los deberes legales establecidos para las actuaciones de transformación urbanística.

Clasificación dinámica

El suelo clasificado como urbanizable una vez que esté delimitado o sectorizado, cuente con ordenación pormenorizada y esté efectivamente urbanizado. Es el suelo urbanizado por su transformación efectiva (ha sido objeto de una actuación de transformación urbanística).

En su relación con la normativa contenida en el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, pasarán a integrarse en suelo en situación básica de urbanizado, aquellos terrenos que hayan sido objeto de una actuación de transformación urbanística, a través de una actuación de urbanización, definida como las que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística [artículo 7.1.a).1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ].

Para que pueda ser considerado como urbano (y, asimismo, urbanizado), la urbanización ha de haber sido efectuada conforme a la legislación de ordenación territorial y urbanística y el planeamiento de dicha índole, y ser acorde la misma y las edificaciones y usos, con la normativa sectorial que resulte de aplicación (de bienes de dominio público especiales, ambiental, etc.). Ello es lo que expresa el artículo 21.3 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, cuando señala que se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma "legal" en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte.

Municipios sin Plan General

En los municipios carentes de plan general, el suelo que no tenga la condición de urbano, tendrá la consideración de suelo no urbanizable.

De conformidad con esto, únicamente podrán ser considerados como suelo urbano aquellos terrenos en aplicación del criterio denominado como estático, dado que al no existir planeamiento general, no resulta posible la disposición de suelo urbanizable, con lo cual la clasificación dinámica (suelo urbanizable que en ejecución del planeamiento obtiene la consideración de suelo urbano), carece de aplicación.

La delimitación del suelo urbano, suele venir de la mano de la figura de los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, figura urbanística que tiene su origen en la legislación estatal, y que hoy día pervive en algunas Comunidades Autónomas, ya sea por su propia previsión legal, ya en situación de transitoriedad.

Por lo que respecta a la consolidación por la edificación, el artículo 86 del Texto Refundido de 1976 ampliaba el criterio para ser considerado como urbano, al señalar que tendrán la consideración de urbanos aquellos terrenos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de su superficie.

¿Cuál es la distinción entre suelo urbano y figuras afines?

Distinción entre suelo urbano con arreglo a la legislación urbanística y la hacendística

La condición urbana del suelo responde exclusivamente a la existencia de servicios de infraestructura urbana (servicios urbanísticos) o a su ubicación o consolidación por la edificación. Es irrelevante la presencia de elementos accesorios administrativos propios de tal suelo, como cobro de impuestos y tasas propios de bienes urbanos y la prestación de servicios de naturaleza urbana (STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 20 Junio 2001 Nº rec. 2357/1996). Con lo cual, no debe confundirse la noción de suelo urbano a efectos urbanísticos, de los bienes inmuebles urbanos a efectos hacendísticos (legislación catastral y de haciendas locales).

Suelo urbano y solar

No deben confundirse las nociones de suelo urbano y solar, por cuanto responden a realidades distintas.

Suelo urbano es aquel que cuenta con los servicios urbanísticos o está consolidado por la edificación en la forma que determine la legislación urbanística, en tanto que solar es una parcela con aprovechamiento urbanístico lucrativo asignado (edificabilidad), apta para la edificación. Dicha condición se obtiene, con arreglo al derecho autonómico (inspirado en la legislación estatal precedente), al contar con la condición de urbano en todo caso, con urbanización necesariamente consolidada (hoy diríamos suelo en situación básica de urbanizado), y que tenga los servicios, requisitos y condiciones que prevea la legislación urbanística autonómica y el planeamiento. Dichos servicios y condiciones suelen ser los siguientes:

• a) Implantación efectiva de los cuatro servicios urbanísticos básicos, pavimentación de la calzada a que la parcela dé frente y encintado de aceras.
• b) Que tengan señaladas alineaciones y rasantes determinadas por el plan general, o al menos, sean claramente determinables.

Ahora bien, que una parcela adquiera la condición de solar, no quiere decir que sobre la misma se pueda directamente materializar la edificación. Los requisitos o presupuestos para la realización material y jurídica de la construcción de una edificación fundamentales son:

• a) Que ostente la condición de solar del terreno sobre el que se va a asentar la edificación. Son solares las parcelas legalmente divididas o conformadas que, teniendo características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento que les asigne la ordenación urbanística, estén además urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en el planeamiento.
• b) Equilibrio entre aprovechamiento objetivo y aprovechamiento subjetivo: con carácter general, en las actuaciones sistemáticas (unidad de ejecución o actuación) el aprovechamiento objetivo y el subjetivo coincidirán por virtud de la aprobación e inscripción en el Registro de la Propiedad del proyecto de redistribución de beneficios y cargas (proyecto de compensación o de reparcelación). En lo que respecta a las actuaciones asistemáticas, el ajuste entre aprovechamientos, en caso de divergencia, se producirá a través de las transferencias de aprovechamiento urbanístico, si se contempla esta técnica en la legislación urbanística como viable.
• c) Obtención de la licencia de edificación.

¿Qué categorías de suelo urbano prevé la legislación?

Sobre la base de la Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones, las Comunidades Autónomas distinguen dos categorías o tipos de suelo urbano.

Suelo urbano consolidado

Es el suelo que está excluido de la actividad urbanística de transformación y, por consiguiente, pueden ejecutarse asistemáticamente sin necesidad de delimitar su ámbito o unidad de actuación. Es el suelo que siendo solar o cuasi solar, el plan no genera la necesidad de equidistribución ni cesión.

En la legislación de algunas Comunidades Autónomas, el suelo urbano consolidado tiene carácter residual dentro del suelo urbano (Andalucía, Aragón). En otras Comunidades, por el contrario, el carácter residual es del suelo urbano no consolidado (Asturias).

Suelo urbano no consolidado

Es suelo urbano no consolidado el que está sujeto a la actividad urbanística de transformación. Se trata de suelo que se ha delimitado como urbano, no obstante, precisa de la ejecución de obras de urbanización, como ocurre, por ejemplo, con el suelo consolidado por la edificación.

En unos casos las Comunidades Autónomas ponen el acento para su consideración como no consolidado, en que existen servicios pendientes de urbanización, y en otros casos, aun cuando existe urbanización, se precisa una reforma interior, renovación, mejora urbana u obtención de dotaciones urbanísticas, que requieran de la distribución equitativa de beneficios y cargas.

Las Comunidades Autónomas han comenzado la adaptación de su legislación urbanística a la normativa estatal. Así, con arreglo al artículo 13 del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, el plan general podrá distinguir las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado conforme a lo establecido en esta Ley.

Tendrán la condición de suelo urbano no consolidado los terrenos de suelo urbano que soporten actuaciones urbanísticas integradas, sean de nueva urbanización o de intervención sobre suelos consolidados total o parcialmente por la edificación, conforme a lo establecido en el artículo 118 de la presente Ley. El suelo urbano que el plan general no defina como no consolidado tendrá la consideración de suelo urbano consolidado.

La STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 19 Febrero 2008 Nº rec. 429/2004 ha confirmado la anulación de la aprobación definitiva de un Plan General de Ordenación Urbana de un municipio que incluía, como suelo urbano no consolidado, terrenos que con anterioridad estaban clasificados como suelo urbanizable o no urbanizable, sin que el Ayuntamiento hubiera acreditado el hecho de que dichos terrenos hubiesen experimentado alguna transformación que justificara el cambio de clasificación.

¿Cuál es el régimen jurídico del suelo urbano?

Régimen jurídico del suelo urbano consolidado

Derechos

Con arreglo al Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, pueden determinarse con carácter general los siguientes derechos de los propietarios de suelo urbano consolidado:

• • Completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su edificación. Este derecho podrá ejercitarse individualmente o, cuando los terrenos estén sujetos a una actuación de carácter conjunto, con los propietarios del ámbito, en la forma que disponga la legislación aplicable.
• • Edificar sobre unidad apta para ello en los plazos establecidos para ello en la normativa aplicable y realizar las actuaciones necesarias para mantener la edificación, en todo momento, en un buen estado de conservación.
• • Participar en la ejecución de actuaciones de transformación urbanística en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación.

Deberes

De conformidad con lo establecido en al art. 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en el suelo en situación de suelo urbanizado, el deber de uso supone el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación. Cuando la Administración imponga la realización de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, el propietario tendrá el deber de participar en su ejecución en el régimen de distribución de beneficios y cargas que corresponda, en los términos establecidos en el artículo 13.2.c) del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015. En todo suelo en situación de urbanizado en que así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas, el propietario tendrá el deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable.

Régimen jurídico del suelo urbano no consolidado

En el suelo urbano no consolidado los derechos y deberes de la iniciativa privada (sea o no propietaria del suelo) se equiparan prácticamente con el régimen estatutario del suelo urbanizable.

En dichos casos, será precisa la puesta en práctica de una actuación de transformación urbanística. Con arreglo al artículo 7.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, se entiende por actuaciones de transformación urbanística:

"a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen:

• 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.
• 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior.

b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste".

Los deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística se determinan por el artículo 18.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.