Suspensión de actos administrativos

¿Qué papel tienen la ejecutividad, la suspensión y la tutela judicial efectiva en la doctrina del Tribunal Constitucional?

Estudiando la doctrina del Tribunal Constitucional, se aprecia una línea progresiva, de menos a más, en la limitación del principio de ejecutividad de los actos administrativos en su relación con el derecho de tutela judicial efectiva.

En la STC 22/1984, de 17 de febrero, no se cuestionaba la constitucionalidad de la potestad de autotutela ejecutiva. Se impugnaban unos acuerdos de un Ayuntamiento, en los que se requería a una cierta señora el desalojo de la vivienda que ocupaba, por haberse ordenado su demolición en expediente administrativo, que se había seguido contra su constructor, por infracción urbanística.

El constructor había transmitido la vivienda a aquella señora, y ésta interpuso recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos municipales, imputándoles la vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio del artículo 18.2 Constitución. En su recurso, en el que no consta la existencia de ningún incidente de suspensión del acuerdo recurrido, se dictaron sentencias de primera instancia y apelación, y agotada ésta se interpuso el recurso de amparo, por violación del artículo 18.2 CE.

Aunque no se planteaba el problema de la constitucionalidad de la ejecutividad de los actos administrativos, el Tribunal lo aborda en el Fundamento Jurídico 4º. Se expone en él una doctrina, que se reitera luego en posteriores sentencias, en las que ya se plantea directamente dicho problema.

La STC 66/1984, de 6 de junio, ya se refiere a un caso de aplicación del artículo 122 de la derogada Ley Jurisdiccional de 1956. Se trataba de la impugnación en vía contencioso-administrativa de unas multas por infracción de la normativa de viviendas de Protección Oficial. Se solicitó en el recurso la suspensión de la resolución recurrida, dictándose auto desestimatorio en la pieza de suspensión, que fue apelado, y se instó de nuevo en la apelación ante el Tribunal Supremo dictándose por éste auto que desestimó la petición de suspensión y sentencia desestimatoria de la apelación.

Ambas resoluciones son recurridas en amparo ante el Tribunal Constitucional, ante el que se aduce la contradicción entre el derecho fundamental de presunción de inocencia del artículo 24.2 Constitución y la ejecutividad de la resolución sancionadora mientras pende contra ella el recurso contencioso-administrativo. Aunque el planteamiento suscitado es ese, el Tribunal Constitucional entiende que la parte cuestiona además la ejecutividad de los actos administrativos en relación con el derecho de tutela judicial efectiva, del artículo 24.1 Constitución, por lo que aborda la decisión de tal planteamiento.

La sentencia destaca que "el acto sancionador no se ha llevado a efecto y ninguna intimación ha recibido el recurrente".

Después de excluir la posible vulneración del derecho de presunción de inocencia, cuyo sentido general precisa la sentencia, y después de decir sobre esa alegada vulneración que "la efectividad de las sanciones no entra en colisión con la presunción de inocencia; (pues) la propia legitimidad de la potestad sancionatoria y la sujeción a un procedimiento contradictorio, abierto al juego de la prueba según las pertinentes reglas al respecto, excluye toda idea en confrontación con la presunción de inocencia", se aborda el problema de la relación entre la ejecutividad del acto administrativo y el artículo 24.1 Constitución.

Resumiendo la doctrina de la sentencia pueden destacarse los siguientes elementos:

• • La compatibilidad entre la autotutela ejecutiva y el derecho de tutela judicial efectiva, siempre que el interesado pueda someter la ejecutividad del acto a la decisión de un tribunal.
• • La necesaria reinterpretación del artículo 122.2 de la derogada Ley Jurisdiccional de 1956, en los casos en que la ejecución del acto pueda ocasionar situaciones irreversibles.

Esa doctrina, que supone un indudable avance en la limitación de la fuerza del principio de ejecutividad del acto administrativo, deja, no obstante, interrogantes de difícil respuesta, sobre todo el de cuál pueda ser el sentido de la reinterpretación constitucional del artículo 122.2 citado.

Si el condicionante de la constitucionalidad de la potestad de autotutela ejecutiva es la posibilidad de sumisión de la ejecutividad del acto a un Tribunal, para que éste decida sobre ella, parece que la ejecución no debe ser constitucionalmente admisible antes de que el Tribunal se pronuncie sobre la posibilidad de llevarla a cabo, pues de lo contrario la pretensión de tutela cautelar habría visto frustrado su objeto. La sentencia referida no da ese nuevo paso, aunque, como veremos, si lo da la STC 78/1996, de 20 de mayo.

En la STC 115/1987, de 7 de julio, se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo contra la Ley Orgánica 7/1985. Su artículo 34 decía que "en ningún caso podrá acordarse la suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas de conformidad con lo establecido en la presente Ley". La sentencia viene a ratificar la doctrina ya previamente sentada sobre la ejecutividad de los actos administrativos, introduciendo matices en ella que, más que aclarar, pueden suponer factores de posible contradicción en una apreciación de conjunto, ello aparte de una relativa inconsecuencia de la argumentación utilizada.

En el Fundamento Jurídico 4º se afirma la constitucionalidad de la regla de la inmediata ejecutividad de los actos administrativos, e incluso se refuerza, cuando se rechaza la posible defensa de la absoluta necesidad de suspensión del acto, y que el mayor valor de los derechos fundamentales permita considerar implícitas en la Constitución instituciones de garantía que éste no ha creado explícitamente.

El estadio final, en la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional, se sitúa en su STC 78/1996, de 20 de mayo. En ella se viene a extraer una consecuencia aplicativa de la doctrina precedente, que, por lo demás, se ratifica, declarando contraria al artículo 24.1 Constitución la ejecución del acto administrativo, que se anticipaba al posible control judicial de su ejecutividad.

El caso decidido en la sentencia se refería a un acto de ejecución de una sanción disciplinaria no firme, recurrida en reposición en vía administrativa. En la reposición se había solicitado la suspensión, y sin que la Administración hubiese resuelto el recurso o contestado a la solicitud de suspensión se lleva a efecto la suspensión, lo que se consideraba contrario al artículo 24 Constitución.

Es de extraordinaria entidad el paso adelante que esta sentencia implica en la interpretación de las exigencias derivadas del artículo 24.1 Constitución respecto a la ejecutividad de los actos administrativos. Por una parte implica que, mientras se toma la decisión judicial sobre la ejecutividad del acto administrativo, no puede ejecutarse el acto; pero además, esa limitación, no se refiere sólo al incidente procesal de suspensión, en tanto que obstativo de la ejecución, se proyecta fuera del mismo, situándose en la propia vía administrativa, para salvar la efectividad posible de aquel incidente.

Resulta, así, de enorme intensidad la limitación de la ejecutividad del acto administrativo que de ello se deriva.

Se puede sintetizar la doctrina del Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

• a) Que el principio de ejecutividad de los actos administrativos no es incompatible con el artículo 24.1 Constitución, y está constitucionalmente fundado en el artículo 103 Constitución.
• b) Que el derecho de tutela judicial efectiva reclama la existencia de una tutela cautelar, y en concreto la posibilidad de que la ejecutividad del acto administrativo pueda someterse al control judicial.
• c) Que esa exigencia se impone al legislador, y opera como límite constitucionalmente necesario del establecimiento en la ley de la ejecutividad de los actos administrativos, determinando la inconstitucionalidad de las leyes que excluyen la posibilidad de la suspensión judicial del acto.
• d) Que ese límite al legislador viene impuesto no solo por exigencia del artículo 24.1 de la Constitución, sino por su artículo 106.
• e) Que en el incidente de ejecución se debe ponderar el periculum in mora respecto del derecho cuya tutela se pretende, la apariencia de este derecho (fumus boni iuris) y de la posible ilegalidad de la actuación administrativa, y el perjuicio que para el interés general pueda derivarse de la suspensión.
• f) Que la petición de suspensión de un acto administrativo, tanto en vía administrativa, como judicial, en incidente cautelar de suspensión en este caso, veda la posibilidad de ejecución del acto antes de que se pronuncie sobre ella el Tribunal.

¿Qué establece la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la suspensión de la ejecutividad?

La adopción de medidas cautelares, y concretamente la tradicional de suspensión de la ejecutividad de los actos de la Administración, requiere que se efectúe en cada caso concreto un juicio de ponderación entre los intereses contrapuestos (públicos y privados) para decantarse por el que resulte más digno de protección (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo STS 23 de septiembre, Rec. 2049/1992, STS 30 de diciembre de 1996 Rec. 7206/1994, 20 de enero de 1997 Rec. 2867/1995, STS 4 de abril de 1998 Rec. 5575/1995, STS 27 de diciembre de 1999, Rec. 8969/1996 y 17 de marzo de 2001, Rec. 157/1997).

En cuanto a la doctrina de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la jurisprudencia (Sentencias de 27 de julio de 1996 -recurso de casación 6220/94, fundamento jurídico tercero-, STS 28 de febrero de 1998 -recurso de casación 2053/94, fundamento jurídico segundo-,STS 21 de diciembre de 1999, Rec. 8645/1996, STS 22 de enero 2000, Rec. 6633/1996, STS 26 de febrero 2000, Rec. 17/1997 y STS 23 de diciembre de 2000, Rec. 8674/1997) ha declarado que su aplicación requiere prudencia para no prejuzgar, al resolver el incidente de medias cautelares, la cuestión de fondo, pues con ello se quebrantaría el Derecho fundamental al proceso con las debidas garantías de contradicción y prueba (artículo 24 de la Constitución), salvo aquellos supuestos en que se solicita la anulación de un acto administrativo dictado al amparo de una norma o disposición de carácter general declarada previamente nula o cuando se impugna un acto idéntico a otro que ya fue anulado jurisdiccionalmente.

¿Qué regulación establece la Ley 29/1998?

La Ley 29/1998, de 13 de julio (en adelante, LJCA) en sus artículos 129 LJCA y siguientes, ha tratado de responder a la necesidad constitucional de establecer un sistema de medidas cautelares, considerando éstas un contenido del derecho fundamental de tutela judicial efectiva, y superando el matiz de excepcionalidad que tenía en la Ley precedente la medida de suspensión, antecedente del nuevo sistema.

Por ello habla del concepto genérico de las medidas cautelares y omite cualquier referencia a la ejecutividad de los actos administrativos.

Mas en todo caso, el silencio sobre la ejecutividad del acto administrativo en la Ley procesal revela una concepción de la misma, desde el prisma procesal, muy distinta de la de la Ley precedente, en la que la ventaja posicional de la Administración, a partir de ese privilegio, explícitamente proclamado en ella, se convertía, de hecho, en un rasgo estructural del proceso.

¿Cómo se regula en el ámbito del procedimiento administrativo?

En el ámbito del procedimiento administrativo común, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), parte de la ejecutividad de los actos administrativos (artículo 38 LPACAP), son inmediatamente ejecutivos (artículo 98 LPACAP), si bien el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (artículo 108 LPACAP). En concreto, cuando se interponga un recurso administrativo el artículo 117 LPACAP prevé como regla general que no suspenderá la ejecución del acto impugnado, si bien el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

• a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
• b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de LPACAP.

A estos efectos se regula un silencio positivo en el artículo 117.3 LPACAP pues la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. Por otra parte, si de la suspensión pueden derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

Otras especialidades son las previstas, por ejemplo, en el ámbito tributario en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y en sus reglamentos de desarrollo, en especial en el de revisión y en el del ejercicio de la potestad sancionadora.