Transporte de residuos urbanos

¿Qué son y como se gestionan los residuos urbanos?

Tanto en el ordenamiento jurídico interno como de la Unión Europea, se entiende por "residuo" cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se encuentran recogidas en los distintos anexos de los textos legales, que su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse. Esta es la definición que se deduce tanto de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, como de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados cuyo artículo 3.a) Ley 22/2011, de 28 de julio redefine residuo en la forma expuesta.

Dentro del género "residuos" existen diferentes categorías sujetas a su específico régimen jurídico. Así junto con los "residuos domésticos" -categoría que en la Ley 22/2011 ha sustituido a los "residuos urbanos"- están los industriales, los hospitalarios, los peligrosos, los aceites usados, los bioresiduos, etc.;

En este sentido, merece la pena realizar un apunte respecto a los residuos peligrosos: la Sentencia TJUE (Sala Segunda) de 7 marzo 2013, dispone que el Derecho de la Unión no excluye por principio que un residuo considerado peligroso pueda dejar de ser un residuo a efectos de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, si una operación de valorización permite hacerlo utilizable sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente, y si además no consta que el poseedor del objeto considerado se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse de él, en el sentido establecido por artículo 3 Directiva 2008/98/CE, punto 1, lo que incumbe verificar al tribunal remitente.

Por "residuos domésticos" se entiende los generados en los hogares como consecuencia de las actividades domésticas y se asimilan a los mismos los generados en servicios e industrias, los que se generan en los hogares de aparatos eléctricos y electrónicos, ropa, pilas, acumuladores, muebles y enseres así como los residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria. También tienen esa consideración los procedentes de limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, los animales domésticos muertos y los vehículos abandonados.

En el ámbito autonómico, la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid añade a la consideración de residuos urbanos o municipales también los peligrosos generados en los domicilios particulares, comercios, oficinas y servicios como los procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes y áreas recreativas (artículo 4.2 Ley 5/2003, de 20 de marzo). Una regulación análoga prevé la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana y la Ley 1/1999, de 29 de enero, de residuos de Canarias y Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia.

Dentro del régimen jurídico de los residuos urbanos o, ahora, domésticos, hay que hacer referencia a la actividad de gestión entendiendo por tal en la Ley 22/2011 [artículo 3.m Ley 22/2011)] la recogida, el transporte y tratamiento de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas las actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente. En consecuencia, el transporte es un aspecto dentro de las potestades de gestión.

¿A qué nos referimos con transporte, qué clases y otras figuras afines contempla la normativa?

Los artículos 25 y 26 de la Ley 22/2011 regulan el traslado de residuos y según su Exposición de Motivos, el traslado de residuos equivale a su transporte para la eliminación y la valorización. A estos efectos se diferencia el transporte según que sea en el interior de España del transporte que consiste en la entrada y salida del territorio nacional de los residuos. Así por transporte dentro de España entiende el transporte de residuos desde una Comunidad Autónoma a otra, para su valorización o eliminación.

En el ámbito de la legislación autonómica la Ley 1/1999, de 29 de enero, de residuos de Canarias, define el transporte como el "traslado de los residuos desde el lugar de generación o almacenamiento temporal hasta el lugar definitivo de tratamiento" [artículo 4.h) ]; la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana lo define como "el sucesivo traslado de los residuos hasta su lugar definitivo de valorización o eliminación" [artículo 4.n) Ley 10/2000, de 12 de diciembre,] y, en el caso catalán, el Texto refundido de la Ley reguladora de residuos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2009 de 21 de julio, define el transporte como "la operación de traslado de los residuos desde el lugar de recogida hasta las plantas de reciclaje, tratamiento o eliminación".

A estos efectos se entiende por "valorización" cualquier operación cuyo resultado principal sea que el residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales, que de otro modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el residuo sea preparado para cumplir esa función en la instalación o en la economía en general. El anexo II de la Ley 22/2011 recoge una lista no exhaustiva de operaciones de valorización [artículo 3.r Ley 22/2011)].

Por otra parte, a los efectos de la gestión de los residuos urbanos debe diferenciarse la actividad de transporte de otras que, si bien son actividades de gestión, no se identifican necesariamente con el transporte como es el caso de la recogida e, incluso, la idea de "traslado". En efecto, la recogida tiene su propia sustantividad pues se recoge para transportar y se recoge y transporta para depósito, tratamiento, etc. En este sentido, por ejemplo, la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid diferencia entre "recogida" y "recogida selectiva" siendo la primera "toda operación consistente en clasificar, agrupar o preparar residuos para su transporte" y "recogida selectiva", "el sistema de recogida diferenciada de materiales orgánicos fermentables y de materiales reciclables, así como cualquier otro sistema de recogida diferenciada que permita la separación de los materiales valorizables contenidos en los residuos".

En cuanto al "traslado", en puridad es transporte tal y como se deduce de la normativa interna, tanto estatal como autonómica, pero en el Reglamento (CE) 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de junio de 2006 relativo a los traslados de residuos (artículo 2, 33 y 34 Reglamento (CE) 1013/2006) "transporte" es el "transporte de residuos por carretera, por ferrocarril o por vía aérea, marítima o terrestre" mientras que "traslado" es una modalidad de transporte transfronterizo cuando se trate de residuos destinados a la valorización o eliminación.

¿Cuál es la administración competente para regular los transportes?

La Ley 22/2011 atribuye a la Administración del Estado la competencia para autorizar los traslados de residuos desde o hacia terceros países no pertenecientes a la Unión Europea [artículo 12.3.c) Ley 22/2011] así como ejercer las funciones que corresponden a la autoridad nacional en los supuestos en que España sea Estado de tránsito a efectos de lo dispuesto en el art. 53 del Reglamento (CE) n^o 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo al traslado de residuos [artículo 12.3.d) Ley 22/2011].

En el artículo 12.4.b), c) y d) Ley 22/2011 se atribuye a las Comunidades Autónomas, aparte de la elaboración de los planes autonómicos de gestión de residuos y la autorización, vigilancia, inspección y sanción de las actividades de gestión de residuos, el otorgamiento de la autorización del traslado de residuos desde o hacia países de la Unión Europea, regulados en el Reglamento (CE) n^o 1013/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, así como las de los traslados en el interior del territorio del Estado y la inspección y, en su caso, sanción derivada de los citados regímenes de traslados.

A los entes locales y diputaciones forales, se les atribuye como servicio obligatorio, la competencia para la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios [artículo 12.5.a) Ley 22/2011]. Este precepto debe ponerse en relación con el artículo 25.2.l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local que atribuye a los municipios esta competencia que podrán gestionar bien por sí o bien junto a otros municipios tal y como prevé el artículo 26.1.a) y b) Ley 22/2011 como servicios de obligatorio establecimiento, si bien se hace referencia a "recogida" y "tratamiento" respectivamente.

¿Cuál es la gestión del servicio de transporte de residuos urbanos?

Tratándose de una competencia municipal, la gestión del servicio puede ser prestada por cualquiera de las formas admitidas en Derecho, es decir, directamente por el propio municipio -por sí o asociado a otros municipios mediante consorcios o mancomunidades-, o bien indirectamente. Así el artículo 12.5.a) Ley 22/2011 prevé que las Entidades locales podrán gestionar los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias en los términos que establezcan sus respectivas ordenanzas.

En este sentido el artículo 12.6 Ley 22/2011 prevé que: las administraciones públicas en sus respectivos ámbitos competenciales podrán declarar servicio público todas o algunas de las operaciones de gestión de determinados residuos cuando motivadamente se justifique por razones de adecuada protección de la salud humana y del medio ambiente los términos que establezcan sus respectivas ordenanzas. A su vez, el artículo 3.n) Ley 22/2011 regula la figura del gestor, entiendo por tal la persona o entidad, pública o privada, registrada mediante autorización o comunicación que realice cualquiera de las operaciones que componen la gestión de los residuos, sea o no el productor de los mismos.

También cabe como posibilidad la prevista en el artículo 20.2 Ley 22/2011, según el cual "cuando se trate de residuos urbanos distintos a los generados en los domicilios particulares, las Entidades locales competentes, por motivos justificados, podrán obligar a los poseedores a gestionarlos por sí mismos" lo que afecta a las actividades de transporte.

Por otra parte, si bien la actividad de transporte en general de residuos debe ser objeto de autorización, tal requisito no alcanza al transporte de residuos adscrito al servicio público de recogida de residuos municipales tal y como prevé, por ejemplo, el artículo 9.2 del Decreto 93/1999, de 6 de abril, sobre procedimientos de gestión de residuos, de Cataluña o el artículo 4. 2.a) del Decreto 174/2005, de 9 de junio, por el que se regula el régimen jurídico de la producción y gestión de residuos y el Registro General de Productores y Gestores de Residuos de Galicia, si bien matiza que esto será así salvo que no realice el municipio directamente la actividad de transporte.

En el caso de Canarias, el artículo 3.4 del Decreto 112/2004, de 29 de julio, por el que se regula el procedimiento y requisitos para el otorgamiento de las autorizaciones de gestión de residuos, y se crea el Registro de Gestores de Residuos de Canarias, prevé que: "las Entidades locales canarias deberán comunicar al órgano competente de la Comunidad Autónoma en materia de calidad ambiental, las actividades de gestión de residuos urbanos que realicen, a los efectos de su anotación en el Registro de Gestores de Residuos de Canarias, sin perjuicio de la obligación que tienen los concesionarios de servicios públicos de obtener la pertinente autorización administrativa como gestor de residuos para el ámbito territorial donde actúen, de acuerdo con el apartado 1 de este artículo"; a estos efectos dentro de la actividad de gestión se encuentra, como prevé la legislación estatal, el transporte de residuos (artículos 2 y 3 Decreto 112/2004, de 29 de julio).

¿Cuál es el contenido del transporte de residuos urbanos?

Principio general

Como principio general el transporte debe realizarse, como el resto de las actividades de gestión, sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente y, en concreto, sin generar riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora ni causar incomodidades por el ruido o los olores ni, por último, atentarán adversamente a paisajes ni a lugares de especial interés legalmente protegidos (artículo 7.1 Ley 22/2011, de 28 de julio).

Deber de entrega y obligaciones que implica

Partiendo de esos principios generales, el artículo 17.1.c) Ley 22/2011 ordena a los poseedores de residuos que los entreguen a una entidad pública o privada de recogida de residuos, incluidas las entidades de economía social, para su tratamiento. A su vez el artículo 20.2 Ley 22/2011 obliga a las entidades o empresas que recogen o transportan residuos con carácter profesional "a) Recoger los residuos y transportarlos cumpliendo las prescripciones de las normas de transportes, las restantes normas aplicables y las previsiones contractuales. b) Mantener durante su recogida y transporte, los residuos peligrosos envasados y etiquetados con arreglo a las normas internacionales y comunitarias vigentes. c) Entregar los residuos para su tratamiento a entidades o empresas autorizadas, y disponer de una acreditación documental de esta entrega."