Unidades de ejecución

¿Qué son las unidades de ejecución?

Existen dos modalidades de ejecución urbanística consagradas por la legislación urbanística autonómica, con precedente en la legislación estatal:

• 1. La ejecución por medio de actuaciones sistemáticas o integradas, que recaen sobre suelo urbanizable y sobre suelo urbano no consolidado, con carácter general, y suponen la delimitación de un espacio o ámbito territorial para llevar a cabo la actuación de transformación urbanística.
• 2. La ejecución por medio de actuaciones aisladas o asistemáticas, que los textos normativos urbanísticos lo aplican para suelo urbano consolidado, generalmente.

Por consiguiente, puede definirse el término polígono, unidad de actuación o unidad de ejecución, como el espacio o ámbito territorial en que se divide el suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado para llevar a cabo las actuaciones de transformación urbanística tanto desde un punto de vista jurídico y material, de modo integrado o sistemático a través de un sistema de actuación, en el que se garantizará el reparto equitativo de beneficios y cargas.

A lo largo de la evolución de la legislación urbanística (que tuvo su origen en la legislación estatal, que hoy mantiene su vigencia en un plano supletorio), este instrumento de gestión urbanística ha recibido diversas denominaciones.

La legislación estatal estableció inicialmente en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, una distinción nominal entre polígonos y unidades de actuación (estos últimos la doctrina los ha considerado como polígonos devaluados). Posteriormente, el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, adoptó un concepto unitario: unidades de ejecución. Se previa así en el artículo 144 Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que las unidades de ejecución se delimitarían de forma que permitiesen el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de la totalidad de su superficie conforme a lo que establezca la legislación urbanística aplicable.

En suelo urbano, las unidades de ejecución podían ser discontinuas y si no era posible delimitar de esta forma en determinadas áreas unidades de ejecución que permitiesen el cumplimiento conjunto de los deberes urbanísticos, podían excluirse de dicha delimitación terrenos con aprovechamiento lucrativo o destinado a dotaciones públicas de carácter local. Tal precepto fue declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 marzo 1997.

Al tratarse de una técnica urbanística, no se aborda en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, si bien el legislador se refiere a ella en la regulación jurídica que establece de las actuaciones de transformación urbanística (artículo 18 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

En la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, los términos varían, aun cuando se han generalizado los empleados anteriormente por la legislación estatal (polígonos, unidades de actuación, unidades de ejecución). Así, por ejemplo, la Comunidad de Canarias acuñó en su momento, a través del artículo 21 del Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento el término unidades espaciales de referencia, si bien en el reciente Decreto 183/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias alude ya a unidades de actuación.

En cuanto a las definiciones que de esta figura ofrecen las diferentes legislaciones autonómicas, podemos citar, a modo de ejemplo, el artículo 356 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, define a los polígonos y unidades de actuación como los ámbitos de gestión urbanística contemplados para las actuaciones sistemáticas, sobre los que se ejecutarán las determinaciones del planeamiento urbanístico que contenga la ordenación detallada de los terrenos, mediante los sistemas de actuación.

Otra definición legal es la aportada por la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, cuyo artículo 121.1 Ley 2/2001, de 25 de junio las conceptúa como los ámbitos territoriales delimitados para posibilitar la ejecución integrada del planeamiento con autonomía técnica y económica, así como para hacer posible el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión y urbanización y la distribución equitativa entre los afectados de los beneficios y cargas derivados del citado planeamiento.

Por otra parte, no puede confundirse el instrumento de gestión que analizamos con otros términos que hacen referencia igualmente a espacios o ámbitos territoriales urbanísticos, pero que muestran una funcionalidad diferenciada a la figura analizada.

• a) Área de reparto: ámbito para la determinación del aprovechamiento medio o tipo.
• b) Zona: ámbito en el que se establece un uso del suelo y tipología edificatoria uniforme. Es una técnica de planeamiento para la calificación de suelo, entendida como zonificación o asignación de usos.
• c) Sector: ámbito de suelo urbanizable para la elaboración de un Plan Parcial. Cada Plan Parcial, a su vez, puede contener una o varias unidades de ejecución o de actuación.

¿Cuáles son las condiciones o presupuestos previos para la delimitación de unidades de ejecución o de actuación?

Aun cuando no suele contemplarse en su literalidad por toda la legislación urbanística, puede entenderse que es requisito esencial para la delimitación de una unidad de ejecución o de actuación, que el ámbito o espacio cuente con ordenación pormenorizada (a través del planeamiento). La gestión se inicia cuando termina el planeamiento.

¿Cuáles son los supuestos en que es obligatoria la delimitación de unidades de ejecución y excepciones?

Para conocer los supuestos en que es requisito indispensable la delimitación de unidades de ejecución para llevar a cabo las actuaciones de redistribución dominical y ejecución de las obras de urbanización en un ámbito o espacio determinado, la legislación distingue entre la clase y categoría de suelo.

Con carácter general, y en síntesis de lo dispuesto por el derecho urbanístico positivo (tanto a nivel del precedente estatal, como a nivel del autonómico), puede efectuarse la siguiente afirmación: la delimitación de polígonos o unidades es obligada en suelo clasificado por el derecho autonómico como urbanizable y en suelo urbano no consolidado por la urbanización. En las demás clases de suelo y categorías, no se contemplan, salvo excepciones [en alguna Comunidad Autónoma se ha matizado que son procedentes las delimitaciones de unidades de actuación por el planeamiento en suelo rústico de asentamientos rurales -así, artículo 16.2.c) del Decreto 183/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del planeamiento de Canarias-].

La legislación urbanística precisa que, con carácter general, no se requiere la delimitación de unidades de ejecución en los siguientes casos:

• a) La ejecución y obtención de sistemas generales.
• b) Suelo urbano consolidado: no suele exigir la normativa urbanística la delimitación de una unidad de ejecución, dada la consolidación de urbanización, así como la parcelación preexistente y existencia de edificaciones. Ello es por razón de la dificultad de llevar a cabo una delimitación sobre suelo con aprovechamientos urbanísticos consolidados. Sin embargo, en suelo no urbanizado (y que, en principio, no contenga edificaciones), estas dificultades se minoran: puede efectuarse un ámbito territorial y una reparcelación de las fincas y parcelas existentes, para nuevas adjudicaciones ajustadas al planeamiento.

  Prácticamente es unánime la legislación urbanística en la indicación de que el suelo urbano consolidado, se ejecuta a través de actuaciones asistemáticas o no integradas en unidades de ejecución (por consiguiente, las operaciones de ejecución urbanística que resulten precisas para su ajuste a la ordenación prevista por el planeamiento, se depurarán parcela a parcela o, excepcionalmente, por un conjunto de parcelas que se agrupen a tal efecto, como permite alguna Comunidad Autónoma).

• c) Suelo no urbanizable: salvo la excepción apuntada anteriormente.

¿Cuáles son los requisitos y criterios para la delimitación de unidades de ejecución?

Es generalizado en la legislación urbanística que las unidades de ejecución se delimitarán de forma que permitan, en todo caso, el cumplimiento conjunto de los deberes de equidistribución, urbanización y cesión de la totalidad de su superficie.

De manera resumida, podemos relacionar la ejecución urbanística con el cumplimiento de tres deberes básicos, hoy contemplados en el artículo 18 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: entrega o cesión de suelo a la Administración actuante (dotacional público y porcentaje de edificabilidad como participación en las plusvalías derivadas del planeamiento); urbanización del ámbito o unidad; así como que dichos deberes o cargas, junto con los beneficios obtenidos de la ejecución (obtención de aprovechamiento lucrativo o edificabilidad, básicamente), deben distribuirse de manera equitativa entre los intervinientes en la actuación urbanizadora (iniciativa privada y propiedad del suelo).

Con carácter general, y aplicable a la mayoría de las Comunidades Autónomas, todo suelo delimitado como polígono, unidad de actuación o de ejecución, cumplirá los siguientes requisitos (en estos términos, artículo 99.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid):

• a) Formará un espacio cerrado continuo o discontinuo.
• b) Todos los terrenos pertenecerán al mismo ámbito de actuación o al mismo sector.
• c) En caso de existir más de una unidad de ejecución en un mismo ámbito de actuación o sector, la diferencia entre los aprovechamientos unitarios derivados de la ordenación entre cada una de ellas no podrá ser superior al 15 por 100.
• d) Asegurará su idoneidad técnica y viabilidad económica, así como su capacidad para garantizar el realojo de los ocupantes legítimos de inmuebles que tengan derecho legalmente al mismo.

En función a los requisitos o criterios recogidos en el derecho autonómico, pueden establecerse los siguientes grupos:

• • Comunidades Autónomas que siguen el modelo previsto en el Texto Refundido de 1992.

  Las unidades de actuación se delimitarán teniendo en cuenta los siguientes criterios:

  • a) Que por sus dimensiones y características de la ordenación permitan el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión y urbanización derivados del planeamiento de que se trate.
  • b) Que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados de la urbanización.
  • c) Que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación.
• • Comunidades Autónomas que siguen el modelo del Texto Refundido de 1976.

Con arreglo a dicha normativa, se distingue entre polígonos y unidades de actuación.

• - Requisitos de los polígonos -a secas- o polígonos de actuación: Los polígonos de actuación se delimitarán teniendo en cuenta los siguientes requisitos indicados anteriormente para las unidades de actuación (en este sentido, el artículo 357 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias).
• - Requisitos para la delimitación de unidades de actuación: con arreglo al artículo 357 del Decreto del Principado de Asturias 278/2007, citado, cuando no sea posible la delimitación de un polígono con los requisitos establecidos en el número anterior, las operaciones urbanísticas podrán llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación que permitan, al menos, la distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.

¿Cuál es el procedimientos para la delimitación de unidades de ejecución?

Pueden establecerse los siguientes grupos de Comunidades Autónomas, en función del procedimiento previsto en la normativa urbanística para la aprobación de las delimitaciones de los polígonos, unidades de actuación o de ejecución.

Comunidades Autónomas que permiten su inclusión en el planeamiento o a través de procedimiento de delimitación de unidad de ejecución, similar al estatal supletorio

En este primer grupo de Comunidades se adopta un sistema de aprobación similar al derecho urbanístico estatal preexistente y hoy supletorio. Es el caso, a título enunciativo, de Andalucía, Madrid, Asturias y Cantabria.

Ofrecen una doble alternativa, operando una en defecto de la otra, permitiéndose incluso en algunos casos modificar la delimitación prevista en el planeamiento, a través del procedimiento específico de aprobación de las unidades de actuación o de ejecución. Cuando no se contenga directamente en el planeamiento urbanístico, la delimitación de las unidades de ejecución y su modificación, incluso de la establecida directamente por el planeamiento, se acordará por los municipios, de oficio o a instancia de parte interesada, previos los trámites de aprobación inicial, notificación personal a los propietarios y titulares de derechos afectados, información pública por veinte días (exigencia temporal generalizada, en virtud del artículo 25.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) y aprobación definitiva, con la publicación y notificación correspondiente.

En la legislación urbanística del Principado de Asturias se puntualiza que cuando no se contuviera en el planeamiento, sin necesidad de acudir al procedimiento de modificación de planeamiento, la delimitación de polígonos o unidades de actuación se acordará por la Administración urbanística, de oficio o a instancia de los particulares interesados (artículo 358.2 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo).

Una peculiaridad presenta la legislación de Castilla y León. Las actuaciones integradas utilizan como instrumento de gestión urbanística el Proyecto de Actuación. No obstante, cuando el Proyecto de Actuación no incluya las determinaciones completas sobre reparcelación, debe aprobarse posteriormente un Proyecto de Reparcelación. Asimismo, cuando el Proyecto de Actuación no incluya las determinaciones completas sobre urbanización, debe aprobarse posteriormente un Proyecto de Urbanización (artículo 234.2 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León).

Comunidades Autónomas que exigen que se delimite la unidad de ejecución en el planeamiento

Otro grupo de Comunidades ha establecido en su legislación urbanística que las unidades de ejecución o de actuación, en tanto que son determinaciones del planeamiento, deben estar delimitadas en éste y, por tanto, el órgano competente es el que lo sea para aprobar y modificar el planeamiento (ya sea municipal o autonómico).

En este grupo se encuentran, por ejemplo, Canarias, Galicia y Navarra.

En algunos casos se prevé que los instrumentos de gestión que desarrollen la unidad de actuación puedan realizar reajustes puntuales que no supongan una variación mayor del porcentaje que se determine (5%, etc.) de la superficie del ámbito delimitado por el planeamiento, sin que ello se considere modificación del mismo, cuando se deriven de una medición más precisa de las fincas incluidas en el ámbito, o se justifiquen por nuevos datos sobre la estructura de la propiedad o bien por exigencia de la definición o modificación del trazado y características del sistema viario general o local (artículo 18.7 del Decreto 183/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del planeamiento de Canarias).

Comunidades Autónomas que adoptan un sistema mixto: aprobación de la delimitación por el planeamiento y posibilidad de modificación posterior por vía de gestión urbanística

En este apartado se encuentra la Rioja, que ha establecido un sistema mixto que contiene elementos de los dos anteriores procedimientos de aprobación. Dice así el artículo 124 de Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja:

"1. El Plan General Municipal podrá delimitar las unidades de ejecución. En su defecto, corresponderá a los ayuntamientos esta delimitación por el procedimiento establecido en el apartado siguiente para la modificación de dichas unidades.

2. Corresponde al Ayuntamiento la modificación de las unidades de ejecución ya existentes, de oficio o a petición de los interesados, previos los trámites de aprobación inicial e información pública durante el plazo de veinte días, con notificación a los propietarios afectados...".

Y en el mismo sentido, la Comunidad Autónoma de Aragón, que si bien en un principio remitía al procedimiento de aprobación de los Estudios de Detalle (art. 99.3 de la Ley 5/1999), con el vigente Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, se ha optado por este sistema mixto, señalando su artículo 138.2 que "La delimitación de unidades de ejecución se contiene en el planeamiento urbanístico. Sin embargo, podrán dividirse, agruparse, modificarse o suprimirse por el procedimiento de aprobación de los estudios de detalle".

Comunidades Autónomas que se remiten al procedimiento de aprobación de los Estudios de Detalle

En esta última categoría se encuentra la Región de Murcia (artículo 139 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística).

¿Qué tipo de clases de unidades de ejecución se prevén?

Es habitual, siguiendo el precedente de la legislación estatal, que las normas autonómicas urbanísticas clasifiquen las unidades de ejecución en continuas (conformadas por terrenos continuos, delimitados por un único perímetro que engloba a todas las fincas o parcelas) y discontinuas (excepcionalmente), sin perjuicio de otras clases (tales como unidades de ejecución que comprendan terrenos de suelo urbano no consolidado y urbanizable, unidades no rentables, etc.).

Las unidades continuas son el supuesto normal. En suelo urbanizable se exige de manera generalizada que todos los terrenos (excepcionándose en la mayor parte de los casos los destinados sistemas generales), deben quedar incluidos en unidades de ejecución o de actuación, conformadas por terrenos continuos, delimitados por consiguiente, por un único perímetro que engloba a todas las fincas o parcelas.

Las unidades discontinuas se permiten en suelo urbano y, excepcionalmente, en suelo urbanizable (por ejemplo, artículo 105.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía). Comprenden terrenos no continuos pero englobados junto con otros para constituir una unidad de ejecución, para hacer más factible la equidistribución de beneficios y cargas, y los deberes de cesión y urbanización.

¿Cuáles son los ajustes de aprovechamientos en los polígonos, unidades de actuación o unidades de ejecución?

1. Cuando el aprovechamiento lucrativo total permitido por el planeamiento en una unidad de actuación (aprovechamiento real) sea superior al aprovechamiento que corresponda al conjunto de sus propietarios (aprovechamiento subjetivo), el exceso corresponde al Ayuntamiento y debe incorporarse al Patrimonio Municipal de Suelo.

2. Cuando el aprovechamiento lucrativo total permitido por el planeamiento en una unidad de actuación sea inferior al aprovechamiento que corresponda al conjunto de sus propietarios, el Ayuntamiento debe compensar la diferencia optando, previa audiencia a los propietarios afectados, por alguna o varias de las siguientes posibilidades:

• a) Atribuir a los propietarios afectados aprovechamiento de titularidad municipal en unidades de actuación que se encuentren en situación inversa.
• b) Abonar el valor de la diferencia de aprovechamiento en efectivo.
• c) Asumir gastos de urbanización por valor equivalente (en estos términos, artículo 239 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León; de contenido similar: artículo 361 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias).

¿Cuáles son los efectos de la delimitación?

Debido a que el polígono, unidad de actuación o de ejecución es el ámbito o espacio territorial general para la ejecución del planeamiento (siendo la excepción las actuaciones asistemáticas o aisladas), puede afirmase que, en la mayor parte de los casos, la aprobación definitiva de la delimitación de la unidad de ejecución (sea cual fuere su procedimiento de aprobación) conlleva el comienzo de la actividad de ejecución propiamente dicha.

Los efectos son los siguientes (artículos 98.2 del Texto Refundido de 1976, 104 del Reglamento de Gestión Urbanística y, en el ámbito autonómico, a título de ejemplo, 21 del Decreto 183/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del planeamiento de Canarias):

• 1. La inclusión de terrenos en un ámbito, polígono o unidad de actuación, los vincula al proceso urbanizador y edificatorio a desarrollar en cada caso y al cumplimiento de los deberes legales según el régimen jurídico aplicable y la ordenación prevista en el planeamiento; debiendo asumir como carga, en la parte proporcional que corresponda, los gastos de gestión y ejecución de la actuación.
• 2. Los terrenos incluidos en una unidad de actuación o sector para la que no se haya establecido el sistema de expropiación, quedarán sometidos a las operaciones de reparcelación y distribución equitativa entre sus propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, lo que se realizará de acuerdo al sistema de ejecución que se determine y según los procedimientos establecidos en cada caso.
• 3. Suspensión de otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en el ámbito territorial del polígono o unidad de actuación o de ejecución, una vez iniciada la reparcelación y hasta que sea firme su aprobación en vía administrativa.