Unión Europea

Estructura jurídica

Unión Europea es la denominación oficial que tiene desde el Acta Única Europea, en 1986, el conjunto de las organizaciones internacionales -las Comunidades Europeas- a través de las cuáles se ha realizado el proceso de integración europea. Sin embargo, la denominación Unión Europea, utilizada universalmente, no se ha correspondido con el sujeto titular de personalidad jurídica internacional hasta que ha entrado en vigor el Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009.

La Unión Europea estaba formada por las tres Comunidades Europeas fundadas sucesivamente en 1951 (la Comunidad del Carbón y del Acero, CECA) y 1957 (la Comunidad Económica Europea, CEE, denominada simplemente Comunidad Europea desde el TUE, CE; y la Comunidad de Energía Atómica, CEEA o EURATOM). No obstante, aun cuando eran organizaciones internacionales diferentes actuaban mediante instituciones comunes, por lo que venían a reducirse a meros centros de imputación de competencias y responsabilidades.

Pero, además de las Comunidades, desde el Acta Única Europea, en 1986, se establecieron otras formas no estrictamente comunitarias de cooperación entre los Estados miembros, que se englobaban en la denominación global y omnicomprensiva de Unión Europea y que, desde el Tratado de Maastricht de 1992 se convirtieron en dos: la política exterior y de seguridad común (PESC) y la política de "cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior" (JAI). En estas materias (PESC y JAI) "singularmente delicadas por afectar al núcleo central del poder estatal" los Estados prefirieron abrir una vía nueva de construcción europea basada en la cooperación intergubernamental en lugar de la integración comunitaria: en lugar de cesión de competencias a alguna de las Comunidades (lógicamente a la CE), simple establecimiento de procedimientos para llevar a cabo acciones comunes en materias cuya competencia es retenida por los Estados. La cuestión, con todo, era compleja y ha sufrido una lenta evolución. Enseguida esos procedimientos y acciones comunes se llevaban a cabo por las instituciones comunitarias, aunque a éstas sólo les resultaran aplicables aquellas normas comunitarias que los Tratados expresamente les reconocían. Se hablaba así de los tres pilares de la UE: uno constituido por las tres Comunidades (dos desde julio de 2002), los otros dos por las citadas PESC y JAI (llamado después "Cooperación policial y judicial en materia penal", y finalmente Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia).

Desde 2002 ha dejado de existir la CECA, por expiración del plazo de 50 años de duración previsto en el Tratado de París, pasando sus atribuciones y bienes a la Comunidad Europea.

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, desaparece la estructura de pilares, refundiéndose en la Unión Europea (que sustituye a la Comunidad Europea). A la Unión Europea se le atribuye, por fin, personalidad jurídica. Tan sólo se mantiene con ella EURATOM.

Estados miembros

Desde 2013 cuenta con veintiocho Estados miembros: Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlandia, Suecia, República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia, Bulgaria, Rumanía y Croacia.

Competencias de la UE

La UE, como antes las Comunidades Europeas, goza de una competencia de atribución, definida por el artículo 5.2 del TUE así:

"En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros".

Dicho principio debe complementarse con otros dos relativos al ejercicio de dichas competencias: el de subsidiariedad y el de proporcionalidad (artículo 5.3 y 4 TUE):

"3. En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.

Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto de dicho principio con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo.

4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad".

Esa aparente sencillez no lo es tanto por la forma concreta en que los Tratados comunitarios han llevado a cabo esa atribución competencial. A ella nos referiremos a continuación.

La cautela que siempre ha caracterizado la construcción comunitaria, y que es probablemente una de las razones de su éxito, así como las dificultades que surgieron en el momento de la aprobación de los Tratados para su aprobación unánime, dificultades que se repiten cada vez que se pretende su reforma, son los principales motivos del peculiar procedimiento seguido por los Estados para atribuir competencias a las Comunidades, procedimiento que cabe calificar de impreciso, abierto y de gran potencialidad expansiva.

Es impreciso en primer lugar, por la metodología seguida. En lugar de seguir el característico procedimiento jurídico de distribución de competencias por materias (por ejemplo, agricultura, pesca, transportes, ...) y funciones (legislación básica o de desarrollo, ejecución, supervisión, ...) se ha limitado a fijar unos objetivos económicos (un mercado común basado en una unión aduanera en la libre circulación de los factores productivos; unas políticas comunes en materias como la agricultura y pesca, el comercio, los transportes, el medio ambiente, etc.; y otros todavía más amplios como "el fortalecimiento de la cohesión económica y social", "de la competitividad de la industria en la Comunidad Europea" o "de la protección a los consumidores") y a establecer unos procedimientos mediante los cuales se puedan ir logrando dichos objetivos. No es posible, por tanto, perfilar los contornos en los que deben desenvolverse las Comunidades. Después de un gran esfuerzo lo más que cabría hacer es determinar los límites existentes en cada momento. Por eso, el profesor García de Enterría afirmaría ya en 1994 que "hoy resultaría virtualmente imposible intentar reducir el sistema de competencias múltiples de la Unión a un cuadro cerrado de lista de competencias enumeradas y específicas". No faltaron, sin embargo, opiniones contrarias, como la del profesor Rainer Arnold, que opinaba que "una definición de los diferentes tipos de competencias y la distribución de las materias en éstas es tarea de una Constitución futura", opinión que sería aceptada posteriormente en el momento de redactar la denominada Constitución Europea.

Pero es que, además, el sistema se caracteriza por su carácter abierto y su gran potencialidad expansiva. De una parte porque ello es algo consustancial a ese método económico-funcional de atribución de competencias que permite en cada momento concretar el ámbito de esas políticas comunes, aumentando o disminuyendo (en teoría al menos) su intensidad. Pero además, porque los Tratados permiten ir más allá incluso de los términos literales del mismo, sobre la base de instrumentos como el contemplado por el antiguo artículo 308 TCE, la posteriormente llamada cláusula de flexibilidad, que disponía que:

"Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, adoptará las disposiciones pertinentes".

Sobre la base de este precepto la Comunidad comenzó a adoptar medidas de política medioambiental, de protección a los consumidores, o de política regional, antes de que el Acta Única Europea incluyera estas materias entre los objetivos comunitarios.

La incertidumbre que esta situación provocaba, la inseguridad derivada de la imposibilidad de poder determinar hasta dónde puede llegar el Derecho comunitario llevó a un consenso general acerca de la necesidad de establecer algún límite. Probablemente fue la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 12 de octubre de 1993 la resolución jurisdiccional que con mayor nitidez ha recogido este estado de la cuestión, llegando a afirmar que la práctica llevada hasta ahora de "ampliación dinámica de los Tratados vigentes apoyada en una aplicación generosa del artículo 235 TCEE", en adelante podría carecer de efecto vinculante para Alemania (C.II.3.b).

En el Tratado de Maastricht se diseñaron como límites a la expansividad competencial comunitaria dos principios, de subsidiariedad y de proporcionalidad, reconocidos en el artículo 5 del TCE, que se van a mantener hasta la actualidad (el Tratado de Lisboa los incluye en el artículo 5 del TUE):

"La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna.

En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.

Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado".

El principio de proporcionalidad ya había sido consagrado por el Tribunal de Justicia comunitario; el de subsidiariedad, por el contrario, dio lugar a una de las mayores polémicas, tanto en el plano político como en el académico, e incluso se ha querido trasladar sus efectos al plano interno queriendo ver en él un medio para reducir la centralización política que la integración comunitaria ha provocado en buena medida en Estados descentralizados como el nuestro. No es posible abordar aquí todas las consecuencias que se pueden derivar de este principio. Basta destacar tan sólo que el principio de subsidiariedad se ha traducido en algunas consecuencias prácticas: el deber de las instituciones comunitarias en general, y de la Comisión en particular, de justificar en cada nueva propuesta la necesidad de la intervención comunitaria; la tarea de revisión y derogación, en su caso, de las normas comunitarias que resulten superfluas; el objetivo de lograr una mayor simplificación y codificación normativa, etc. (dichas consecuencias fueron acordadas en el Consejo Europeo de Edimburgo de 6 de diciembre de 1992 y se tradujeron posteriormente en la Declaración y el Acuerdo interinstitucional adoptados por el Parlamento, el Consejo y la Comisión el 29 de octubre de 1993).Todos estos aspectos, si bien no pueden eliminar un problema que está en la raíz del sistema, al menos pueden hacer que el ordenamiento comunitario sea más comprensible y también más reducido a aquellos términos en que es necesaria la legislación comunitaria.

A pesar de las dificultades, se han hecho esfuerzos por establecer un catálogo de aquellas materias que pueden ser objeto de actividades de la Unión. Así, la elaborada por el Instituto Universitario Europeo, Robert Schuman, cuya amplitud revela los campos tan variados en los que puede incidir la actividad europea:

• a) Derechos de ciudadanía de la Unión.
• b) Unión aduanera y mercado interior basado en libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales.
• c) Políticas comunes de comercio, agricultura y pesca, transporte, competencia, empleo y política social, cohesión económica y social (desarrollo regional), medio ambiente y cooperación al desarrollo.
• d) Medidas en materia de industria, I+D, sanidad, educación, cultura, protección a los consumidores, energía, protección civil y turismo.
• e) Unión Económica y Monetaria.
• f) Política Exterior y de Seguridad Común.
• g) Cooperación policial y judicial en materia penal.

Como puede observarse, prácticamente cualquier materia puede ser objeto de actuación europea. Esto unido a la inexistencia de límites claros sobre la extensión de los poderes de la Unión Europea en esas materias llevó a que este asunto se incluyera en el "debate sobre el futuro de Europa" abierto por el Tratado de Niza, encauzado desde marzo de 2002 mediante una Convención, que desembocó en el Tratado Constitucional (Constitución Europea) de 2004.

En efecto, el Tratado Constitucional llevó a cabo un importante esfuerzo de sistematización y de categorización de las diferentes competencias de la Unión Europea. En los artículos I.11 a 18, distinguía entre competencias exclusivas, compartidas, de coordinación económica y social, sobre política exterior y de seguridad común (que no se pudo reconducir a las anteriores), y otras de apoyo, coordinación o complemento. No obstante, se aclaraba el carácter meramente descriptivo de la enumeración, remitiéndose a las disposiciones particulares de los Tratados para que determinara su alcance y condiciones de ejercicio (artículo I.12.6).

El Tratado de Lisboa ha incorporado esas categorías en los artículos 2 a 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, TFUE). En particular, los artículos 3, 4 y 6 recogen las competencias exclusivas, compartidas y de apoyo, respectivamente:

• 1. Las competencias exclusivas se definen en el art. 2.1 y se recogen en el artículo 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: son aquellas en las que solo la UE puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente pueden hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. La UE tiene competencia exclusiva en los siguientes ámbitos:
  • a) unión aduanera,
  • b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior,
  • c) política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro,
  • d) conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común,
  • e) política comercial común,
  • f) celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.
• 2. Las competencias compartidas se regulan en el art. 2.2 y se recogen en el art. 4 TFUE. En estos casos tanto la UE como los Estados miembros puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros ejercen su competencia en la medida en que la UE no haya ejercido o haya decidido dejar de ejercer la suya. Se dan en los siguientes ámbitos:
  • a) mercado interior,
  • b) política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado,
  • c) cohesión económica, social y territorial,
  • d) agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos,
  • e) medio ambiente,
  • f) protección de los consumidores,
  • g) transportes,
  • h) redes transeuropeas,
  • i) energía,
  • j) espacio de libertad, seguridad y justicia,
  • k) asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en el presente Tratado,
  • l) investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio,
  • m) cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanitaria.
• 3. Competencias de apoyo: la UE dispone de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Los ámbitos de estas acciones serán, en su finalidad europea. Se recogen en el art. 6 TFUE, relacionadas con los siguientes ámbitos:
  • a) la protección y mejora de la salud humana,
  • b) la industria,
  • c) la cultura,
  • d) el turismo,
  • e) la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte,
  • f) la protección civil,
  • g) la cooperación administrativa.