Urbanismo

¿A qué nos referimos con urbanismo?

Tradicionalmente se ha definido el urbanismo por su relación con el concepto de ciudad. La mayoría de las definiciones aproximan ambos términos, sobre la idea de que el urbanismo es precisamente la disciplina o arte para la fundación, creación, desarrollo y renovación de las ciudades, entendidas como espacios habitables, en las que confluyen todo tipo de usos y actividades que permitan las normas y planes en su ámbito territorial.

En línea con esta interrelación conceptual, se ha definido el urbanismo como el arte de la fundación de ciudades; arte de proyectar ciudades; ciencia que se ocupa de la ordenación de la ciudad; arte de ordenar las ciudades, y por extensión, las aglomeraciones urbanas; lo que es propio de la ciudad; ordenación de la ciudad.

Refuerza esta asimilación el origen etimológico de la palabra urbanismo, que procede del latín urbs-urbis, que en la antigüedad se refería por antonomasia a la capital del mundo romano, Roma.

El término aparece por vez primera en el diccionario de la Real Academia Española en 1956, donde se define como: "conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la creación, desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden a las necesidades de la vida urbana". Dado que la idea de poblado no se ajusta a la dimensión actual del urbanismo, siendo la idea de ciudad o población, en el sentido moderno del término, la que se adecua más al campo de esta disciplina, la actual definición de la Real Academia de la Lengua lo define como "conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana".

La relevancia del urbanismo ya se manifestaba en las civilizaciones griega y romana. El arquitecto griego Hipódamo de Mileto planificó importantes asentamientos griegos como Priene y El Pireo. Considerado como el padre del urbanismo, defendió el diseño geométrico de las ciudades. Los romanos continuaron estos principios.

Pero hoy día el urbanismo se entiende desde una mira de mayor amplitud conceptual, desbordando la noción clásica de urbanismo y diseño de la ciudad. El término urbanismo, actualmente, y así se acoge en su contenido por los textos legales reguladores de dicha disciplina, se estructura sobre un fenómeno social de carácter integral derivado de los distintos asentamientos de la población en el espacio físico. Por urbanismo debe entenderse todo lo que se refiere a la relación del ser humano con el medio en que se desenvuelve y que hace de la tierra, el suelo, su eje operativo.

De hecho, una de las facetas de mayor relevancia que integra su contenido son las situaciones y clasificaciones de suelo, en relación con su urbanización. La palabra urbanización fue acuñada por Cerdá i Sunyer, que ha sido considerado el primer urbanista de la moderna disciplina de las ciudades, y da pie a entender que al urbanismo le concierne el estudio y planificación, gestión y control de los usos del suelo, urbanizado y rural (no urbanizado), así como que se encarga de la transición del suelo rural o no urbanizado a la situación de urbanizado, empleando la nueva terminología contenida en la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que ha quedado derogada al incluirse su contenido en el Texto Refundido de la misma, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (dicha transición se lleva a cabo a través de actuaciones de transformación urbanística).

Por consiguiente, por urbanismo no debe entenderse hoy día únicamente el diseño de las ciudades, sino que comprende, desde una perspectiva local, el fenómeno sociológico de los asentamientos de la población en el espacio físico. Y, por consiguiente, dicha materia se ocupará de los usos y destinos del suelo urbanizado, del no urbanizado o rural, así como del suelo susceptible de pasar a ser urbanizado mediante una actuación de transformación urbanística.

Nuestro Tribunal Constitucional, en su conocida sentencia 61/1997, de 20 de marzo, aun sin ser su manifestado propósito, proporcionó una aproximación de carácter jurídico al concepto de urbanismo (Fundamento Jurídico 6º):

Se resalta en la definición la vertiente local del concepto, por cuanto junto al término de urbanismo confluye otro, la ordenación del territorio, aparecido posteriormente, que en su acepción más generalizada, se define como el marco jurídico general conformado por normas, programas, directrices y planes, que orientan y regulan las actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio, integrador y coordinador de las políticas públicas con incidencia en el territorio entendido como espacio físico. Supone una vertebración de las políticas específicas sectoriales que pueden afectar de algún modo a territorio. Por consiguiente, la ordenación del territorio es de aplicación básicamente autonómica, regional o subregional (también estatal o europea), en tanto que el urbanismo es de aplicación básicamente municipal o inframunicipal.

¿Por qué se caracteriza el urbanismo?

Función pública

El urbanismo se configura como una función pública; de ahí que si bien son numerosos los posibles actores que inciden en las diversas facetas de la actividad urbanística, tanto públicos como privados, en nuestro sistema estatal el urbanismo se encuentra dirigido, coordinado, impulsado y controlado por los poderes públicos con competencias en la materia.

En los textos legales estatales y autonómicos suele emplearse la expresión Administración urbanística actuante, para dar una noción amplia de que pueden ser varias las Administraciones que pueden ejercer, por previsión y mandato constitucional y legal, responsabilidades en la materia.

El urbanismo entendido en un sentido estricto, relacionado con el ámbito local o municipal, está considerado por la mayor parte de los textos legales como competencia propia del gobierno municipal (ya sea en su modalidad común o general, Ayuntamiento, o en sus regímenes especiales). No obstante, diversas actuaciones urbanísticas están participadas o codirigidas por la Administración autonómica, tales como la aprobación definitiva del planeamiento general de un municipio, actuaciones subsidiarias en caso de inacción del gobierno local, etc. Por lo respecta a la actuación de la Administración estatal, su intervención no es puramente urbanística, si bien a través del ejercicio de numerosas competencias que constitucionalmente tiene asignado el Estado, puede incidir en la ordenación territorial y urbanística.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de la información y participación pública en la ordenación territorial y urbanística, comprendida como el conjunto de derechos y facultades de que disponen la ciudadanía en general, el promotor de actuaciones urbanísticas y de edificación y el propietario de suelo, en relación con la publicidad, publicación y de canalización de su participación en la ordenación territorial, urbanística, ambiental y de vivienda.

Carácter pluridisciplinar

Ya se ha hecho mención anteriormente al acentuado carácter pluridisciplinar de la materia objeto de estudio. Baste la indicación de que urbanismo y derecho urbanístico no son la misma cosa, sino que el derecho urbanístico no es más que un enfoque desde la óptica jurídica de la realidad urbanística.

¿Qué es la actividad urbanística?

Ha sido común entender el urbanismo y el derecho urbanístico, en su referencia a tres facetas o materias: el planeamiento, la gestión o ejecución urbanística y la disciplina o control urbanístico. A dichas funciones o actividades se han venido incorporando otras, quedando integrado por las siguientes políticas públicas:

• a) Regulación del régimen del suelo, correspondiéndole al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo (básicamente, la ciudadanía, la iniciativa privada en actuaciones urbanísticas y la propiedad del suelo).
• b) La Ordenación del Territorio: tradicionalmente la rama jurídica Derecho urbanístico ha acaparado el estudio de la Ordenación del Territorio, si bien Urbanismo y Ordenación del Territorio son dos realidades y conceptos bien distintos, aunque interrelacionados.
• c) El planeamiento urbanístico.
• d) La ejecución del planeamiento.
• e) La disciplina urbanística.
• f) Intervención administrativa en el mercado de suelo y vivienda.
• g) El régimen jurídico de las valoraciones del suelo y las instalaciones, construcciones y edificaciones existentes sobre el mismo.
• h) La expropiación forzosa por razón de urbanismo.
• i) La responsabilidad patrimonial por razón de urbanismo.

Un desglose de estas materias o facetas en que se subdivide el urbanismo, se muestra en el artículo 3.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que señala: "Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes".

En lo que respecta al derecho urbanístico autonómico, siguiendo el precedente de los aspectos de la actividad urbanística que se recogía en los textos legales estatales sobre régimen del suelo y ordenación urbana, algunas normas autonómicas han acogido una regulación similar de los mismos, ejemplo de ello lo teníamos en el artículo 3 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, recogido posteriormente en el desarrollo de la Ley 5/2014, de 25 de julio.

¿A qué nos referimos con urbanismo sostenible?

Una lectura superficial de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y, por consiguiente, del ulterior Texto Refundido de 2015, da cuenta de la importancia, influencia e interacción de dos conceptos, desarrollo sostenible y medio ambiente, sobre el urbanismo.

Lo cierto es que hasta dicha Ley, urbanismo y medio ambiente habían caminado por derroteros distintos, sin un tratamiento cara a cara. Sin embargo, claramente influenciado el legislador estatal por la corriente ciudadana que muestra una preocupación respecto a la mayor protección y reforzamiento del medio ambiente, se ha hecho eco de la misma, hasta el punto de que uno de los factores claves de la nueva normativa estatal de suelo surgida con la Ley de 2007 es la estrecha relación entre urbanismo y medio ambiente, ofreciendo una combinación entre ambos: urbanismo sostenible.

Ahora bien, debe precisarse que en dicha Ley, el término sostenibilidad (que en otros países de América latina se denomina sustentable, formalizado por primera vez en el Informe Brundtland -1987- fruto de los trabajos de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983), admite varias significaciones en la Ley de Suelo de 2007 y el ulterior Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, no exclusivamente asociado al ambiente. Urbanismo sostenible es, por supuesto, sostenibilidad ambiental (artículo 22.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), aunque también versa sobre el respeto de los ámbitos competenciales propios de otros poderes públicos en garantía de los bienes e intereses cuya tutela tienen encomendados (artículo 22.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015), así como sostenibilidad o viabilidad entendida en un plano económico (artículo 22.4 Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015).

Son continuas las referencias que se efectúan en la Ley de 2007 y su Texto Refundido al medio ambiente y al desarrollo sostenible o sostenibilidad:

• a) Objeto de la Ley: la norma regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia (artículo 1 del Texto Refundido).
• b) Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (artículo 3 del Texto Refundido): en virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas públicas de la actividad territorial y urbanística deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a:
  • • La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
  • • La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.
  • • La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.
  • • La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.

  Los poderes públicos propiciarán la consecución de un medio urbano que esté suficientemente dotado, en el que se ocupe el suelo de manera eficiente, y en el que se combinen los usos de forma funcional.

  Los poderes públicos promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos establecidos en los artículos siguientes sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo.

  El suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia.

• c) Como derecho de los ciudadanos a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable y en un medio ambiente y un paisaje adecuados; a acceder a la información ambiental y participar en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental y ejercer la acción pública (artículo 5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015).
• d) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural absteniéndose de realizar actuaciones que contaminen el aire, el agua, el suelo y el subsuelo o no permitidas por la legislación en la materia (artículo 6.a del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015).
• e) Como criterio básico de utilización del suelo, atender, en la ordenación que se haga de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente [artículo 20.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 ].

¿Cómo se realiza la evaluación y el seguimiento ambiental de los planes y programas urbanísticos así como a evaluación de impacto ambiental de los proyectos urbanísticos?

Uno de los aspectos más destacados de la Ley de Suelo de 2007 y, por consiguiente, de su Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, es la disposición en su articulado de la evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano y, en particular, de la sostenibilidad ambiental.

Conforme dispone el apartado 1 del artículo 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, "los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso".

Según esto, se distingue claramente entre la evaluación ambiental (estratégica) de los planes y programas territoriales y urbanísticos, y la evaluación de impacto ambiental de los proyectos urbanísticos, figuras recogidas en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de evaluación ambiental y en la normativa autonómica dictada en el ejercicio de sus competencias.