Uso público

¿Qué son los bienes públicos?

El siguiente paso relevante en la evolución del concepto se sitúa en el Código de Napoleón de 1804, en el que se describieron estos bienes como aquellos que no son susceptibles de propiedad privada.

Gracias a esta definición, la doctrina francesa fue elaborando durante todo el siglo XIX diversas calificaciones de los mismos, las cuales serían posteriormente refutadas por Hauriou, que calificó el dominio público como un derecho de propiedad dotado de un régimen jurídico especial como consecuencia de su afectación a una utilidad pública.

Esta tesis se extendería distinguiendo en estos bienes tres elementos fundamentales:

• a) La titularidad administrativa, ya que los bienes de dominio público son una de las categorías en las que se clasifican los bienes de las Administraciones Públicas (que pueden ser tanto bienes de dominio público como bienes patrimoniales).
• b) La afectación a un fin público.
• c) Y su sometimiento a un régimen jurídico especial.

¿Qué utilización tiene el dominio público?

Dentro del régimen jurídico de los bienes de dominio público procede resaltar la utilización del mismo. En este sentido es tradicional distinguir varios criterios clasificatorios, recogidos en el artículo 75 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, acogidos por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas:

• a) La distinción entre uso común y uso privativo queda recogida en el artículo 85 de la Ley, que define el primero de ellos en su primer párrafo al señalar que se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados. Al segundo se refiere el párrafo tercero del mismo precepto al disponer que es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.
• b) También, y como subcategoría del uso común, el uso puede ser general o especial. Según el artículo 85.2 es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste. Y es general aquel en que no concurren estas circunstancias.
• c) También es tradicional distinguir, aunque la clasificación no esté recogida legislativamente, entre uso normal o anormal, es decir, según si el uso responde a la naturaleza y finalidad del bien o no.

Todo ello sin perjuicio de distinguir también entre la utilización directa por la Administración titular del bien y la utilización del mismo por otros sujetos.

¿Qué es el uso público?

El uso público es el realizado por la generalidad de los sujetos de Derecho, y al que se refiere el artículo 339.1 del Código Civil que señala: "son bienes de dominio público los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos".

A su vez, el artículo 344.1 Código Civil del mismo cuerpo normativo añade que: "son bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de servicio general, costeadas por los mismos pueblos o provincias".

No obstante, esta legislación ha quedado en la actualidad obsoleta por lo que es la legislación sectorial la que determina en cada caso lo que es el uso público.

Ahora bien, este uso público puede ser, como ya se ha señalado, común o privativo:

¿En qué consiste el uso común?

El uso común, que no suele quedar recogido legislativamente dada su obviedad, es el que puede ser realizado por cualquier sujeto de Derecho sin necesidad de título alguno, de modo tal que el uso por uno de ellos no impide el uso por los demás.

Este uso es por lo tanto el que corresponde a las vías públicas terrestres, tales como las carreteras, calles, plazas, al mar territorial y sus riberas, así como a las riberas de los ríos y sus cursos del agua.

Los principios básicos sobre los que se asienta su ejercicio, son:

• 1º Principio de compatibilidad, en virtud del cual el uso por parte de un sujeto de Derecho no debe perturbar el de los demás, salvo que sea de forma transitoria.
• 2º Principio de prioridad temporal.
• 3º Principio de indemnidad, que implica que el uso ha de realizarse de manera que no cause daños que impidan o menoscaben el uso del bien por otros.
• 4º Principio de ordenación, que supone que la Administración titular del mismo tiene la facultad de normar su uso para que éste se realice conforme a los principios anteriores.
• 5º Todo ello sin olvidar la aplicabilidad de los principios de libertad, igualdad y gratuidad que deben manifestarse en los actos administrativos o disposiciones que se dicten y afecten a los mismos. Aunque hay que tener en cuenta que este principio de libertad cada vez se encuentra más limitado por la creciente preocupación por la protección del medio ambiente, puesto que si el uso público se transforma en excesivo, puede ser limitado, lo que ha llevado a autores como Parada Vázquez a señalar que ese uso se está convirtiendo cada vez más en "uso especial, ni libre ni gratuito".

¿A qué nos referimos con uso privativo?

El uso privativo consiste en la utilización u ocupación de una porción de dominio público de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por los demás.

El hecho de que la utilización del dominio público implique la exclusión de utilización por los demás, supone la necesidad de obtención previa de un título habilitante de la Administración titular del mismo.

Este título puede consistir en una autorización o en una concesión. El artículo 86 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas especifica que cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles o su aprovechamiento no exceda de cuatro años, está sujeta a autorización; pero si la duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años, o el uso privativo determina su ocupación con obras o instalaciones fijas, está sujeta a concesión administrativa.

El régimen jurídico de las mismas, si bien con carácter supletorio a lo establecido en la legislación sectorial, está previsto en los artículos 91 a103 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Otorgamiento

En el caso de las autorizaciones, éstas se otorgan directamente a los particulares, salvo que el número de particulares esté limitado de antemano, caso en el que el otorgamiento ha de realizarse en régimen de concurrencia.

Las concesiones, en cambio, se otorgan generalmente en régimen de concurrencia, salvo que el solicitante sea otra Administración Pública, una entidad sin ánimo de lucro o una confesión religiosa.

El procedimiento para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones en régimen de concurrencia puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada, si bien previamente el órgano competente deberá justificar la necesidad o conveniencia de la misma para el cumplimiento de los fines públicos que le competen, que el bien ha de continuar siendo de dominio público y la procedencia de la adjudicación directa, en su caso.

La iniciación de oficio se realiza mediante convocatoria aprobada por el órgano competente, que se publica en el Boletín Oficial del Estado o en el de la comunidad autónoma o provincia, según cual sea la Administración actuante, sin perjuicio de la posibilidad de usar otros medios adicionales de difusión.

En los procedimientos iniciados de oficio o a petición de particulares, la Administración puede, por medio de anuncio público, invitar a otros posibles interesados a presentar solicitudes. Si no media este acto de invitación, entonces se dará difusión a las solicitudes que se presenten a través de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, de la comunidad autónoma o de la provincia, dependiendo del ámbito competencial de la Administración actuante, y sin perjuicio de la posible utilización de otros medios adicionales de difusión, y se abrirá un plazo de 30 días durante el cual podrán presentarse solicitudes alternativas por otros interesados.

Para decidir sobre el otorgamiento de la concesión o autorización, hay que entender al mayor interés y utilidad pública de la utilización o aprovechamiento solicitado, que se valora en función de los criterios especificados en los pliegos de condiciones.

Además, el plazo máximo para resolver el procedimiento es de seis meses, considerándose desestimada la solicitud en caso de no notificarse resolución dentro de este plazo.

Formalización

Se realiza en documento administrativo, en el que se recogen todos los extremos a que se refiere el artículo 92.7 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Contraprestación

El otorgamiento de autorizaciones y concesiones puede estar sujeto a contraprestación, si bien tiene carácter gratuito cuando su uso no implique una utilidad económica para la persona autorizada.

Duración

Mientras que las autorizaciones no pueden exceder de cuatro años, incluidas las prórrogas, las concesiones tiene un límite máximo de setenta y cinco años.

Transmisibilidad y revocabilidad

El artículo 92.2 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas señala que no son transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su transmisión.

No establece la Ley, sin embargo, un régimen expreso para la transmisión de las concesiones, aunque parece admitirlas indirectamente en el artículo 100.b) Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

En cuanto a la revocación, las autorizaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 92.4, pueden ser unilateralmente revocadas por la Administración concedente, en cualquier momento y sin generar derecho alguno a indemnización, por razones de interés público, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general.

Las concesiones, sin embargo, pueden dejarse sin efecto mediante rescate, aunque previa indemnización al concesionario por los daños y perjuicios que la misma ocasione.

Extinción

Las causas de extinción están delimitadas en el artículo 100 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Entre ellas destacan algunas como la muerte o incapacidad sobrevenida del usuario o concesionario individual o la extinción de la personalidad jurídica; la falta de autorización previa en los supuestos de transmisión o modificación, por fusión, absorción o escisión, de la personalidad jurídica del usuario o concesionario; la caducidad por vencimiento del plazo; falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del titular de la concesión, declarados por el órgano que otorgó la concesión o autorización; o la desafectación del bien.

¿Qué establece la ley para los bienes destinados a un servicio?

Esta categoría se apoya en el artículo 339.2 del Código Civil, que señala que son bienes de dominio público los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión.

Estos bienes son de uso prioritario por la Administración y, de modo secundario, por los destinatarios del servicio o actividad a la que están adscritos.

No obstante, a pesar de ser de uso prioritario por parte de la Administración, ésta no dispone de plena libertad en su uso, sino que se haya sometida fundamentalmente a dos principios: el principio de interés general y el principio de conservación y uso racional de los bienes.