Utilidad pública

¿Qué se entiende por utilidad pública?

No hay un concepto general de utilidad pública pese a ser una cláusula muy empleada en las diferentes normas que regulan la actuación de las Administraciones públicas. Es un concepto jurídico indeterminado que apodera a la Administración para integrarlo y apreciarlo en cada caso en función de la norma que prevé una concreta potestad administrativa. Sí cabe deducir que se identifica, por contraposición, con todo aquello que trasciende a la ventaja privada o particular con lo cual utilidad pública sería lo contrario a la utilidad privada.

Esto no es ni mucho menos una idea concluyente máxime cuando la cláusula de utilidad pública suele acompañarse, a veces como sinónimo, otras como categoría distinta, de la de interés, interés que puede ser, a su vez, general, social, público, etc. A su vez puede ocurrir que se adjetive la utilidad no sólo como pública, sino también como social, común, etc.

Si bien de lo expuesto se deduce que habrá que estar a su empleo en cada caso concreto y a la luz de la norma que invoca dicha cláusula, sí cabe abstraer que la idea de interés con los variados adjetivos con que normativamente se acompaña, pero sobre todo con el interés general, se identificaría con lo que representa la Administración en cuanto tal: sería el criterio legitimador general de la actuación de la Administración pública, tal y como se deduce al menos del artículo 103.1 de la Constitución de 1978: la Administración pública sirve con objetividad a los intereses generales, comunes, de todos los ciudadanos.

De esta manera la cláusula de utilidad pública o general haría referencia no tanto a la legitimación en sí de la Administración como organización, como poder público, sino al fin perseguido mediante el ejercicio de cierta potestad administrativa que sería la obtención, satisfacción, logro o consecución de un beneficio o de una ventaja no privada, sino común, general, es decir, afectante a todos los administrados.

A partir de estas premisas procede analizar a modo de ejemplo casos en los que se acude a la cláusula de utilidad pública.

¿Qué modelos de empleo de la cláusula existen?

Probablemente es en los actos de gravamen, esto es, en la justificación de aquellos que implican una idea de sacrificio, el ámbito en el que con más intensidad se emplea la cláusula de utilidad pública. De esta manera la Constitución de 1978 emplea esta cláusula en el artículo 33.3 para justificar el ejercicio de la potestad expropiatoria al señalar que "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes".

El desarrollo de esta vertiente de la utilidad pública se encuentra en una ley preconstitucional, la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, en cuyo artículo 1 fija la causa de un acto expropiatorio en la concurrencia de una "causa de utilidad pública o interés social...en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos..."

A partir de esta formulación, la cláusula de utilidad pública afecta al régimen expropiatorio en cuanto que exige una declaración formal, así como si la causa desaparece puede originar la desafectación del bien expropiado.

Hay que destacar que esa declaración puede no requerir una declaración formal en cuanto que hay casos en los que se entiende implícita por el hecho en sí de la actuación justificativa de la actuación administrativa. Así el artículo 10 señala que "la utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa".

Como modalidad de este tipo de potestades hay que citar lo previsto en el Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de reforma y desarrollo agrario, en el que la cláusula de utilidad pública se emplea, por ejemplo, que la declaración por el Gobierno del interés nacional de la transformación de la zona, unida a la publicación del Decreto aprobando el Plan de Transformación o Proyecto de obras correspondiente, lleva implícita la de utilidad pública e implica asimismo la necesidad de ocupar los bienes y derechos cuya expropiación forzosa fuera necesaria para la ejecución de las obras y la efectiva transformación de la zona (artículos 113.1, 126.1, 129.2 del Decreto 118/1973, de 12 de enero).

Otro tanto ocurre con el llamado Plan Comarcal de Mejora, que implicará también la declaración de utilidad pública (artículo 144 del Decreto 118/1973, de 12 de enero) y ya con la concreta concentración (artículo 171 del Decreto 118/1973, de 12 de enero). En todo caso, esta regulación debe conjugarse con la que ofrecen hoy día las Comunidades Autónomas por ser las competentes en la materia.

Fuera de los actos de gravamen, los actos mediante los que se ejercitan potestades de fomento o promoción, también emplean la cláusula de utilidad pública. Así la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al regular en su artículo 2 el concepto de subvención prevé en el apartado 1.c) que entre los elementos en que consiste la entrega de dinero se exige que "el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

Por otra parte, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación prevé en el artículo 32 la existencia de asociaciones de utilidad pública, cuyo régimen se desarrolla por medio del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública.

A tales efectos son asociaciones de utilidad pública aquellas en las que concurren como requisitos la promoción del interés general y sean de carácter cívico, educativo, científico, cultural, deportivo, sanitario, de promoción de los valores constitucionales, de promoción de los derechos humanos, de asistencia social, de cooperación para el desarrollo, de promoción de la mujer, de promoción y protección de la familia, de protección de la infancia, de fomento de la igualdad de oportunidades y de la tolerancia, de defensa del medio ambiente, de fomento de la economía social o de la investigación, de promoción del voluntariado social, de defensa de consumidores y usuarios, de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión por razones físicas, sociales, económicas o culturales, y cualesquiera otros de similar naturaleza.

La idea de trascender al interés particular se deduce en cuanto que también serán de utilidad pública aquellas cuya actividad no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados, sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de sus propios fines. Las consecuencias de esa declaración se regulan en el artículo 33 y se plasman sobre todo en exenciones y beneficios fiscales, económicos y la asistencia jurídica gratuita.

En esta línea el art. 72 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local prevé que pueden ser declaradas de utilidad pública las asociaciones cuyo objeto sea la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, para lo cual las Corporaciones les facilitan el uso de los medios públicos, ayudas económicas e impulsan su participación en la gestión de la Corporación.

En todos estos supuestos la utilidad pública aparece a efectos de beneficios fiscales como puede ser, por ejemplo, la desgravación por donativo a asociaciones declaradas de utilidad pública (por ejemplo, artículo 68.3.b) Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio) o a fundaciones, si bien el artículo 2 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, emplea la cláusula de interés general pese a que en el artículo 82.1.c) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se las califica de utilidad social.

En el ámbito de los bienes demaniales hay que diferenciar la utilidad pública como criterio de atribución de un uso especial de las obras que llevan implícita -tal y como ya prevé la legislación sobre expropiación forzosa- la declaración de utilidad pública tal y como ocurre, por ejemplo, en el caso de obras hidráulicas, viarias, etc. Así lo prevé el texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (artículo 44) respecto de los trabajos, estudios e investigaciones requeridas para la elaboración y revisión de los planes hidrológicos, de forma que su aprobación implicará la declaración de utilidad pública de los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras previstos en el plan.

Por lo que se refiere al otorgamiento de autorizaciones y títulos concesionales, también el texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio al regular la concesión de aguas en general prevé en el artículo 60 un orden de preferencia de usos para su otorgamiento y, en su defecto, el abastecimiento de poblaciones, regadíos y usos agrarios, usos industriales, acuicultura, usos recreativos, navegación y transporte acuático, etc. de forma que dentro de cada clase y en caso de incompatibilidad de usos, serán preferidas aquellas de mayor utilidad pública o general.

Por otra parte, en este ámbito también se regula la desafectación y, por ejemplo, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas prevé en el artículo 145 respecto de los bienes y derechos patrimoniales que, cuando esto ocurra, podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a comunidades autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad pública.

La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes regula la figura de los montes catalogados de utilidad pública que son los montes públicos que se incluyen en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública por ser montes protectores o serles de aplicación alguna otra figura protectora, los que sin reunir plenamente las características de los montes protectores o de otras figuras de especial protección, se destinen a la restauración, repoblación o mejora forestal con los fines de protección de aquéllos.

La consecuencia de incluirse en el Catálogo es, según el artículo 18, que la titularidad que en el catálogo se asigne a un monte sólo puede impugnarse ante los tribunales civiles, no permitiéndose el ejercicio de las acciones reales del artículo 250.1.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se inscriben los montes catalogados, así como cualquier derecho sobre ellos, en el Registro de la Propiedad. Por otra parte, si un monte catalogado se haya afectado por un expediente del que puede derivarse otra declaración de demanialidad distinta de la forestal, se acudirá al acuerdo entre Administraciones para determinar qué declaración debe prevalecer.

La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, prevé en el artículo 18.2 la posibilidad de que sólo por causa de utilidad pública o interés social, declarada por el Gobierno, podrán expropiarse los derechos reconocidos frente a la Administración Pública en una sentencia firme, antes de su ejecución.

Este precepto, referido a todo orden jurisdiccional, debe relacionarse con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, cuyo artículo 105 y en materia de ejecución de sentencias prevé como regla general que no puede suspenderse ni inejecutarse en todo o en parte una sentencia si bien regula excepciones en los párrafos 2 y 3. En concreto en este segundo prevé la concurrencia de causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme, lo que concreta en peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional.