Vía administrativa

¿En qué consiste la vía administrativa?

La jurisdicción contencioso-administrativa tiene una naturaleza esencialmente revisora de la actuación administrativa previa. El fundamento constitucional de esta característica revisora se encuentra en la dicción literal del artículo 106 de la Constitución cuando establece que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa. Este fundamento constitucional se inspira en la tradicional división de poderes y debe ser interpretado de forma actual extendiendo la existencia de esa conducta administrativa previa al control judicial de la misma a todos los órdenes jurisdiccionales, y no sólo al contencioso-administrativo. Por eso la actuación administrativa previa al control judicial de la misma se establece como presupuesto procesal del ejercicio de diversos tipos de acciones.

¿Cuándo se produce el agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social?

La Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (en adelante, LRJS), prevé que para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable.

Si bien el plazo para la interposición de la demandaserá de veinte días desde el día siguiente a la notificación del acto o al transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites, cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa o en actuación en vías de hecho, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, el plazo de veinte días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación contra la inactividad o vía de hecho, o desde la presentación del recurso, respectivamente (art. 70 de la LRJS).

En materia de prestaciones de Seguridad Social, la regla general es la exigencia de interposición de reclamación previa ante la Entidad gestora para formular demanda, salvo para los procedimientos de impugnación de las resoluciones administrativas expresas en las que se acuerda el alta médica emitidas por los órganos competentes de las Entidades gestoras de la Seguridad Social al agotarse el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días de la prestación de incapacidad temporal.

La LRJS prevé la vinculación entre lo planteado en esa reclamación previa o en la vía administrativa y lo que se plantee en demanda y así establece que en el proceso judicial posterior no podrán introducir las partes variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los que fueran objeto del procedimiento administrativo y de las actuaciones de los interesados o de la Administración, bien en fase de reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o de recurso que agote la vía administrativa, salvo en cuanto a los hechos nuevos o que no hubieran podido conocerse con anterioridad.

En cuanto a los plazos hay que diferenciar entre los plazos para presentar la reclamación previa y los plazos para demandar.

En cuanto a los primeros, la reclamación previa deberá interponerse en el plazo de treinta días desde la notificación de la misma, si es expresa, o desde la fecha en que, conforme a la normativa reguladora del procedimiento de que se trate, deba entenderse producido el silencio administrativo. Si se trata de la impugnación de altas médicas no exentas de reclamación previa, el plazo es de once días desde la notificación de la resolución.

En cuanto a los segundos, para formalizar la demanda el plazo será de treinta días, a contar desde la fecha en que se notifique la denegación de la reclamación previa o desde el día en que se entienda denegada por silencio administrativo. En los procesos de impugnación de altas médicas el plazo anterior será de veinte días, que cuando no sea exigible reclamación previa se computará desde la adquisición de plenos efectos del alta médica o desde la notificación del alta definitiva acordada por la Entidad gestora.

De acuerdo con la voluntad manifestada por el legislador en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de suprimir trámites, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas, tal y como se indica en la Exposición de Motivos de la norma. Considera el legislador que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos.

¿Cuándo procede interponer recurso contencioso-administrativo?

El recurso contencioso-administrativo se puede interponer contra las disposiciones de carácter general y contra los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.

Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación.

Si en un plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

El recurso contencioso-administrativo se inicia con un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto dicho recurso.

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expresa. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan el acto presunto.

El recurso contencioso-administrativo se encuentra regulado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

¿Cuáles son los requisitos para interponer el recurso de alzada y el recurso potestativo de reposición?

En este sentido, y según se recoge en el artículo 114 de la LPACAP, ponen fin a la vía administrativa:

• a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
• b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación, o reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos reconocidos por la mencionada Ley 39/2015, de 1 de octubre, a los ciudadanos.
• c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
• d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
• e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el órgano competente para resolverlo, disponiéndose de un mes para ello si el acto fuera expreso; si no lo fuera el plazo será de tres meses. La resolución será firme, a todos los efectos, en caso de no interponerse en dichos plazos.

Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado (salvo cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo: en este caso el recurso de alzada se entenderá estimado).

Contra la resolución de un recurso de alzada, según se establece en el artículo 122.3 LPACAP, no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 125.1 LPACAP.

¿Cuál es la vía para resolver los litigios y conflictos entre Administraciones?

La vía administrativa previa presenta una serie de peculiaridades en caso de litigios o conflictos entre Administraciones. Así en el artículo 44 la LJCA se prevé que no cabe interponer recurso en vía administrativa y en su lugar, antes interponer el recurso contencioso-administrativo, podrá la Administración que vaya a demandar a otra requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

En el ámbito local la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL) prevé en el artículo 64 LBRL que cuando la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas consideren que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto o acuerdo. Una vez recibida la comunicación o transcurrido el plazo señalado en el requerimiento sin que el ente local si se hubiera optado por hacer uso de la posibilidad contemplada en ese artículo, es cuando la Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, puede impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa bien directamente.

Otra posibilidad es la del artículo 65 LBRL, para el caso en que la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas consideren que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico. En este caso pueden requerirla, invocando expresamente el artículo 65 LBRL, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes. De no ser atendido es cuando pueden acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. En este supuesto del artículo 65 LBRL, puede prescindirse del previo requerimiento y e impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

¿Cómo se regula la reclamación Económico-Administrativa?

Cuando se impugnan actos de naturaleza tributaria, aparte de los medios de impugnación en sede administrativa que ponen fin a esta vía, como puede ser, en los casos que procedan, el recurso de reposición, también debemos recordar tanto la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en sus artículos 226 y siguientes, como el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, establecen la necesidad de agotar en sede administrativa la que podríamos llamar "vía administrativa-tributaria". El régimen que regula se refiere a la revisión de actos y actuaciones de aplicación de los tributos y los actos de imposición de sanciones tributarias. A tal efecto regula los procedimientos especiales de revisión (revisión de actos nulos de pleno derecho, la declaración de lesividad de actos anulables, la revocación, la rectificación de errores y devolución de ingresos indebidos), el recurso de reposición, aparte de la ya citada vía económico-administrativa.

¿En qué consiste el régimen especial en materia de contratación pública?

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, regula un régimen especial de revisión al regular en los artículos 44 a60 LCSP, recurso especial en materia de contratación previo a la interposición del contencioso-administrativo. El conocimiento de tal recurso especial está atribuido, en el ámbito de la Administración General del Estado, a un órgano especializado denominado Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y que actúa con plena independencia funcional. Este Tribunal conoce también de los recursos especiales que se susciten de contra los actos de los órganos competentes del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Cuentas. Las resoluciones de dicho Tribunal son recurribles ante la Audiencia Nacional.