Vivienda

¿Qué es el derecho a la vivienda?

El artículo 47 de la Constitución española establece que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, añadiendo que "los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación".

Siguiendo a Bassols Coma, la materia vivienda abarca perspectivas tan diferentes como las siguientes: a) como objeto de producción industrial: establecimiento de criterios tecnológicos de edificación o control de la edificación; b) como objeto de habitación: criterios de habitabilidad e higiene; c) como parte integrante de un sector industrial (subsector vivienda): ayudas a los promotores de viviendas y a sus adquirentes; y d) como instrumento para el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales necesitado de protección (derecho a la vivienda): protección pública a la promoción y adquisición de viviendas, rehabilitación y promoción pública.

¿Qué administración tiene la competencia en materia de vivienda?

Desde el punto de vista normativo, la regulación de los mecanismos de protección pública a la vivienda concentra la práctica totalidad de normas vigentes relativas a la vivienda, siendo escasas las que se dedican a otros aspectos, sin duda también relevantes. Valga como ejemplo que, en la actualidad, no existe una definición general de las superficies mínimas que debe tener todo espacio que deba tener la consideración de vivienda, encontrándose, si acaso, esta regulación en las normas urbanísticas de los respectivos planeamientos urbanísticos.

Todas las Comunidades autónomas y las Ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, han asumido la competencia de vivienda con carácter exclusivo, en virtud de la previsión del artículo 148.3 de la Constitución que permitía a las Comunidades autónomas asumir competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Sin embargo, la competencia exclusiva de las Comunidades autónomas en la materia "vivienda" no debe impedir que el Estado, en el ejercicio de sus legítimas competencias, tenga un relevante papel en esta materia; en otros términos, a pesar de la competencia exclusiva de las Comunidades autónomas en materia de vivienda, el Estado ostenta competencias también exclusivas, bien sean plenas o básicas, que inciden de forma directa en la materia vivienda. En última instancia, en el ámbito de la vivienda se produce una concurrencia de las competencias estatales y autonómicas, equiparable a la que se produce en el ámbito del urbanismo.

Las competencias estatales que, en la actualidad, justifican la intervención del Estado en materia de vivienda son las relativas al establecimiento de las bases de la ordenación del crédito (artículo 149.1.11 de la Constitución) y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE). Sin embargo, continúa inédita la utilización de la competencia estatal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales en general (artículo 149.1.1 de la Constitución) y del derecho a una vivienda digna y adecuada (artículo 47 CE), en particular, o al menos no ha sido utilizado todavía para justificar el alcance de las actuales competencias estatales, ni por la Administración estatal ni por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El anclaje de las competencias estatales en materia de vivienda en el artículo 149.1.13 de la Carta Magna se justifica por el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 152/1988, de 20 de julio.

¿Qué establece la jurisprudencia en materia de vivienda?

A la vista del carácter básico (bases de la ordenación del crédito y de la planificación general de la actividad económica) de las competencias que justifican la intervención del Estado en materia de vivienda, resulta sorprendente la singular extensión de las normas estatales en esta materia y la importancia de los recursos estatales dedicados a la protección pública a la vivienda. La explicación de este fenómeno se encuentra en la citada sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, que analizó diversos conflictos de competencia interpuestos por la Comunidad autónoma del País Vasco en relación con las normas que regulaban, en su momento, la protección pública a la vivienda y que constituyen verdaderos antecedentes de las normas estatales que, en la actualidad, rigen la protección pública a la vivienda (fundamentalmente, el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012). En efecto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, de 20 de julio, contiene un extenso entendimiento de lo que debe entenderse por bases de una competencia estatal, en este caso fundamentalmente bases de la competencia de planificación general de la actividad económica (149.1.13 CE).

El alcance de las bases estatales se ha ido modulando a lo largo de diversas Sentencias del Tribunal Constitucional, pudiéndose afirmar que la jurisprudencia constitucional ha ido acotando o, si se prefiere, reduciendo el alcance de las bases estatales, pero en el momento en el que se produce la Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, el entendimiento de las bases estatales es todavía muy extenso (por ejemplo, la citada Sentencia 152/1988 utiliza el concepto de ley o subvención-medida, aunque sólo de forma nominal, que posteriormente acabará siendo abandonada por la doctrina constitucional y que permitía que las bases no sólo se extendiera a ámbitos normativos, sino también a todos aquellos aspectos que a pesar de ser meramente de ejecución se encontraran estrechamente vinculados a las bases normativas -vid. Sentencias del Tribunal Constitucional 175/1985, STC 95/1986, STC 75/1989 y STC188/1989).

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988 avala que el Estado retenga en su poder el abono directo de las subvenciones (subsidiaciones, en la nomenclatura utilizada por la normativa reguladora) de las cantidades amortizadas de los préstamos suscritos en los programas de protección pública organizados por la Administración estatal. Resulta justificable que sea el Estado quien suscriba convenios con las entidades de crédito, dado que el objetivo de estos convenios consiste en articular el cumplimiento de las bases relativas a la ordenación del crédito recogidas en la normativa estatal y en asegurar que la entidad de crédito pone a disposición de los eventuales beneficiarios suficientes recursos financieros para la obtención de créditos cualificados. Sin embargo, esta argumentación no resulta extensible al abono de las subsidiaciones de intereses a través en las entidades bancarias a pesar de que, en efecto, sea necesaria la previa existencia de un crédito cualificado para llevar a cabo la subsidiación.

También deben considerarse normas básicas determinados preceptos del Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, sobre Política de Vivienda, que pormenoriza el régimen jurídico de las viviendas de protección oficial. Un buen ejemplo es el relativo a los requisitos mínimos para obtener las calificaciones provisional y definitiva o el establecimiento de un plazo de 30 años como duración del régimen jurídico de las Viviendas de Protección Oficial, bloques normativos que por lo tanto resultan inderogables por las Comunidades autónomas.

El artículo 2 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, establece el siguiente ámbito de las actuaciones protegibles relativas a la protección a la vivienda:

• a) La promoción de viviendasprotegidas de nueva construcción, o procedentes de la rehabilitación, destinadas a la venta, el uso propio o el arrendamiento, incluidas, en este último supuesto, las promovidas en régimen de derecho de superficie o de concesión administrativa, así como la promoción de alojamientos protegidos para grupos especialmente vulnerables y otros grupos específicos
• b) El alquiler de viviendas nuevas o usadas, libres o protegidas, así como la adquisición de viviendas protegidas de nueva construcción para venta, y la de viviendas usadas, para su utilización como vivienda habitual del adquirente
• c) La rehabilitación de conjuntos históricos, centros urbanos, barrios degradados y municipios rurales; la renovación de áreas urbanas y la erradicación de la infravivienda y del chabolismo
• d) La mejora de la eficiencia energética y de la accesibilidad y la utilización de energías renovables, ya sea en la promoción, en la rehabilitación o en la renovación de viviendas y edificios
• e) La adquisición y urbanización de suelo para vivienda protegida
• f) La gestión del Plan y la información a los ciudadanos sobre el mismo

Esta definición legal del ámbito de las actuaciones protegibles se basa, siguiendo a Felipe Iglesias González, de manera clara sobre dos conceptos: la vivienda de protección oficial y la vivienda de precio tasado, que constituyen los dos tipos protectivos a través de los que se desarrolla primordialmente la protección de la promoción y adquisición de viviendas y ello a pesar de que no aparezca expresamente ninguna de estas dos nomenclaturas en la definición legal actual de las actuaciones protegible.

El concepto legal de vivienda de protección oficial viene recogido en el artículo 1 del Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, según el cual: "se entenderá por vivienda de protección oficial la que, destinada a domicilio habitual y permanente, tenga una superficie útil máxima de 90 metros cuadrados, cumpla los requisitos establecidos en el presente Real Decreto y en las disposiciones que lo desarrollen, y sea calificada como tal por el Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, o por otros Entes públicos territoriales a los que se atribuya esta competencia".

Mientras que las viviendas de protección oficial tienen por objeto la protección tanto de sus promotores como de los correspondientes adquirentes, el régimen de las de precio tasado tan sólo protege a los adquirentes. Es un buen ejemplo del cambio habido en la política de vivienda española, que ha evolucionado en los últimos veinte años y de manera decisiva a partir del Real Decreto 3148/1978, hacia la protección a los adquirentes.