Zona de uso especial

¿Qué son las zonas de uso especial?

El concepto de uso especial se recogió en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales. Este Reglamento se ocupó de clasificar los modos de utilización de los bienes de dominio público, diferenciando el uso común y el uso privativo y, dentro del uso común, distinguiendo entre el general y el especial.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, también alude al uso común, al uso especial y al uso privativo, pero, a diferencia de la norma anterior, otorga al uso especial la cualidad de categoría autónoma respecto del uso privativo y, también, del uso común, reducido ahora al general. En este sentido, el artículo 85 de la Ley 33/2003, considera uso común "el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados"; el uso especial no se conceptúa como tal, sino como "aprovechamiento especial", definido como aquél "que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste"; finalmente, el uso privativo es el que "determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados".

La configuración del uso especial se completa con la necesidad de que, para ejercitarlo, se posea un título habilitante. Así, el apartado 1 del artículo 84 de la citada Ley 33/2003 dispone que "nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos". Para el uso especial, el título habilitante es la autorización o la concesión, según que la duración del aprovechamiento alcance los cuatro años, en cuyo caso basta una autorización, o exceda de ese tiempo, pues entonces se requiere una concesión.

Sin embargo, se ha advertido la existencia de terrenos que debían estar sometidos al uso especial, pero ubicados en unas superficies con características particulares, que merecen un tratamiento similar. Surgen así las zonas de usos especiales, cuya finalidad consiste en delimitar ámbitos territoriales que, por concurrir circunstancias singulares, quedan sometidos al régimen jurídico del uso especial.

¿A qué nos referimos con las zonas de uso especial en el medioambiente?

La zonificación de los parques nacionales

La mención más importante a las zonas de uso especial en relación con el medio ambiente se contiene en el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales. Este Plan director es el instrumento básico de ordenación y de programación de la Red de Parques Nacionales, pues contiene las directrices de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y de los Planes Rectores de Uso y Gestión de cada parque, que son los que determinan el acceso y clasifican el territorio de los parques según su utilización, estableciendo una zonificación que viene diseñada en el mencionado Plan director.

La zonificación de los parques nacionales es la organización del territorio de cada uno de dichos parques en función del valor de sus recursos y de su capacidad de acogida para los distintos usos, con el fin de minimizar los impactos negativos y de asegurar un uso del espacio compatible con la conservación de sus recursos naturales.

Las zonas en las que se dividen, ordenadas de mayor a menor grado de protección son las siguientes: a) Zona de reserva; b) Zona de uso restringido; c) Zona de uso moderado; d) Zona de uso especial; e) Zona de asentamientos tradicionales, sólo en los casos en que así se requiera

Esta delimitación de zonas que hace el Plan director de la red de parques nacionales ha sido declarada conforme a la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 101/2005, de 20 de abril. Los parques nacionales constituyen "una realidad topográfica singular, a veces única, característica del conjunto, con lo que podría llamarse personalidad ecológica, y signo distintivo en suma que identifica a un país y con el que se identifica" (Sentencia 102/1995, de 26 de junio), configurándose el Plan director de la red "como el más elevado instrumento planificador de todos los parques nacionales existentes en el territorio nacional" (STC (Sala Pleno) de 4 Noviembre 2004 Nº rec. 460/1998 Nº sent. 1942004, y STC (Sala Pleno) de 20 Abril 2005 Nº rec. 2287/2000 Nº sent. 1012005).

La zonificación que hace el Plan director resulta así "uno de los elementos centrales de la competencia estatal establecida en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución -legislación básica sobre protección del medio ambiente-, pues se acomoda a la necesaria protección de la red de parques nacionales la determinación precisa de una zonificación predicable de todos los parques nacionales, describiendo el específico nivel de protección de cada zona. Es relevante apreciar, a los efectos de confirmar su carácter básico, que estamos ante una zonificación abstracta que no impone una determinada proyección territorial, en cuanto a dimensión o localización, de cada zona en todos los parques, aunque sí su necesaria existencia", sin perjuicio de que cada Comunidad Autónoma pueda "proyectar la dimensión y localización de cada zona en el territorio concreto de cada uno de sus parques nacionales" y, luego, concretar "en cada zona las determinaciones básicas".

La zona de uso especial

Según el propio Plan director, la zona de uso especial se caracteriza por estar constituida por áreas de reducida extensión en las que se ubican las construcciones e instalaciones mayores cuya localización en el interior del parque se considera necesaria.

También alberga, con criterios de mínimo impacto y de concentración de servicios, las instalaciones que sea necesario establecer para el uso público y para las actividades de gestión y administración.

Incluye, igualmente, las instalaciones preexistentes que sea necesario mantener, así como aquellas otras que vayan a albergar servicios de interés general conformes con la finalidad del parque.

La delimitación concreta de estas zonas de uso especial se realiza, según se ha avanzado, en los Planes rectores de uso y gestión. Por ejemplo, en el correspondiente al Parque Nacional de los Picos de Europa, se dice que la zona de uso especial, además de comprender lo anteriormente relacionado, incluye en la misma "las áreas de servicio de las carreteras existentes en el interior del parque nacional"; y en el relativo al Parque Nacional de Doñana integran la zona, además de los espacios reseñados con carácter general en el Plan director, "los Centros de Visitantes y sus respectivos aparcamientos, así como los núcleos del Palacio de Doñana y de Marismillas".

Régimen jurídico

En estas zonas de uso especial, el acceso público es libre, pero están sometidas a ciertas limitaciones.

Por un lado, además de la tramitación urbanística ordinaria, las obras y construcciones a realizar en el terreno de esta clase de zonas deberán adaptarse a la normativa establecida en el Plan rector de uso y gestión del parque de referencia y a las especificaciones técnicas que, en materia de protección del paisaje y de los valores naturales, pudiesen dictarse en desarrollo del mismo. En general, y salvo excepciones debidamente justificadas, las construcciones e instalaciones autorizadas deberán guardar el máximo respeto al entorno, procurarán la utilización de materiales y tipologías tradicionales y minimizarán su impacto, primando su integración en el paisaje.

Por otro lado, en relación con las infraestructuras de cada parque, está previsto que, los senderos más frecuentados por los visitantes en las zonas de uso especial puedan llevar un tratamiento superficial, integrado estéticamente, si fuese necesario para la seguridad del visitante, la accesibilidad de minusválidos, la protección de los recursos o para su conservación.

¿Qué son las zonas de usos especiales en el urbanismo?

En el ámbito urbanístico también se está aplicando la técnica de delimitar zonas de uso especial, con la consecuencia de quedar sometidas a requisitos específicos. Así, en algunos supuestos se determinan regímenes específicos de usos del suelo, diferenciando varias clases, como la zona de exclusión, la zona de uso restringido, la zona de uso moderado, la zona de uso tradicional, la zona de uso general y la zona de uso especial, por poner unos ejemplos.

Las medidas urbanísticas adoptadas con respecto a las zonas de uso especial revisten distinta índole. Por un lado, de cara a las nuevas edificaciones, limitando la altura máxima o prohibiendo sobrepasar cierto número de plantas. Por otro lado, en orden a las nuevas edificaciones y a las ya existentes, intentando la integración paisajística de los núcleos de población, mediante, por ejemplo, el análisis de los patrones y tipologías arquitectónicas tradicionales. Finalmente, en cuanto a las construcciones existentes, estableciendo categorías de protección de las tipologías edificatorias merecedoras de catalogación y de protección singular.