Zona marítimo-terrestre

¿Qué se entiende por zona marítimo-terrestre?

El artículo 132 de la Constitución española afirma, de modo muy explícito, el carácter demanial de la zona marítimo terrestre, de las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. El citado artículo, además de relacionar nominativamente los bienes de dominio público marítimo terrestre, agrega el significativo dato de precisar su naturaleza jurídica. Son bienes de titularidad estatal, condicionados, en su uso y gestión, por los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, que definen el régimen constitucional de los bienes de dominio público con la firme voluntad institucional de sustraerlos a destinos que los puedan hacer objeto de transacción por personas físicas o jurídicas privadas.

Y, su inicial vínculo estatal, requiere, conforme a las transformaciones institucionales, integrar en su gestión a las Comunidades autónomas y a la Administración local. La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, desarrollada por el Reglamento General para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre de 1989, cumple el mandato constitucional de regular por ley estos bienes en directo cumplimiento de la previsión del mismo artículo 132. La Ley 22/1988 ha sido objeto de reforma por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral.

Según la nueva redacción del artículo 3 de la Ley de Costas de 1988, dentro de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal está la ribera del mar y de las rías, que incluye, en lo que ahora interesa, la zona marítimo-terrestre [artículo 3.1.a Ley de Costas)] que se conceptúa como el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial.

Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.

No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público. A estos efectos el artículo 3.4 Ley de Costas define las marismas como el terreno muy llano y bajo que se inunda periódicamente como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas o de la filtración del agua del mar.

Por su relación con dicha pertenencia, hay que citar también las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa [artículo 3.1.b de la Ley de Costas publicada por Ley 22/1988, de 28 de julio)]

Pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal, según recoge el artículo 4 de la Ley de Costas:

• 1. Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas;
• 2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera;
• 3. Los terrenos cuya superficie sea invadida por el mar por causas distintas a las previstas en el último párrafo del art. 3.1, letra a) Ley de Costas, y en todo caso tendrán esta consideración los terrenos inundados que sean navegables;
• 4. Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación;
• 5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18 Ley de Costas;
• 6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial;
• 7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión;
• 8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre;
• 9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio;
• 10. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artículo 18 Ley de Costas (relativo a la desafección de terrenos); y
• 11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.

Son también de dominio público estatal las islas que estén formadas o se formen por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas o procedan de la desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 4 -artículo 5 de la Ley de Costas publicada por Ley 22/1988, de 28 de julio -.

¿Qué potestades de protección existen?

Como señala el artículo 2 de la Ley 22/1988, uno de los objetos de la misma es determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección, y restauración necesarias y, cuando proceda, de adaptación, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático [artículo 2.a)].

Dentro de las potestades de protección de los bienes demaniales, hay que hacer referencia al deslinde, cuya finalidad es la determinación del dominio público marítimo-terrestre. Así el artículo 11 de la Ley de Costas prevé que se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran y siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 12 Ley de Costas, que en este punto ha sido objeto de reforma por las Leyes 53/2002, de 30 diciembre, y la Ley 2/2013, de 29 de mayo, ya citada ley ésta que ha introducido los artículos 13bis y 13 ter.

Según el artículo 12 Ley 22/1988 el deslinde se incoará de oficio o a petición de cualquier persona interesada, y será aprobado por la Administración del Estado, oídos la Comunidad autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados. La incoación del expediente de deslinde facultará a la Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente.

Cuando los interesados en el expediente aporten títulos inscritos en el Registro de la Propiedad sobre terrenos que pudieran resultar incluidos en el dominio público, el órgano que tramite el expediente lo pondrá en conocimiento del Registrador a fin de que por éste se practique anotación marginal preventiva de esa circunstancia.

¿Qué limitaciones se aplican al derecho de propiedad?

A parte de lo expuesto, la Ley de Costas dedica su Título II a la protección del dominio público marítimo-terrestre. Este Título establece, como es tradicional en la legislación española reguladora de bienes de dominio público, una serie de limitaciones a la propiedad de los terrenos colindantes, que tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de la que dicten las Comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias, por lo que la ley se contrae a la definición de las condiciones básicas para el ejercicio de ese derecho en los mencionados terrenos y trata de asegurar la efectividad del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como el deber de conservarlo, siguiendo pautas ya establecidas en otros países europeos y también en el nuestro en relación a los terrenos colindantes con otros bienes de dominio público. Se regulan así las servidumbres de protección, de acceso al mar y de tránsito.

La mayor parte de esas limitaciones venían ya establecidas por la legislación hasta ahora vigente, pero la Ley 29/1988, en coherencia con sus objetivos de conservación de la integridad del dominio público, configura la vieja servidumbre de salvamento, obsoleta en cuanto a la finalidad específica que indica su denominación, como una servidumbre de protección del citado dominio, que comporta la prohibición general de determinadas actividades y, sobre todo, construcciones consideradas perjudiciales para la adecuada protección de un medio natural tan sensible, como la experiencia ha puesto de relieve.

En efecto, la garantía de la conservación del dominio público marítimo-terrestre no puede obtenerse sólo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino que resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presión edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural, puedan causar daños irreparables o de muy difícil y costosa reparación.

La anchura de esta zona de servidumbre de protección ha de ser, lógicamente, convencional, si bien debe fijarse conjugando con carácter general una profundidad de 100 metros, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento. Estas dimensiones están entre las menores que recoge el derecho comparado.

Todo ello sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que promulguen las Comunidades autónomas en materia de medio ambiente, así como de las que adopten las citadas Comunidades y los Ayuntamientos en ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Asimismo en la Ley de Costas se actualiza la denominación y el régimen de la anterior servidumbre de vigilancia, sustituyéndola por la de tránsito público, y se mantiene la de paso o acceso al mar, previendo la existencia de los necesarios para garantizar el uso público del mar y su ribera.

Como novedad significativa debe mencionarse la limitación de extracciones de áridos en los tramos finales de los cauces, que trata de paliar la grave situación producida por la disminución de aportaciones de áridos a la costa, obligando a soluciones alternativas para la continuidad de su aprovisionamiento, así como otorgando a la Administración derecho preferente para la explotación, a este fin, de yacimientos de áridos.

Con respecto a la utilización del dominio público marítimo-terrestre, se establece una regulación eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso común natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorización, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables, y las ocupaciones con obras fijas, objeto de concesión.

Con mayor motivo que en la zona afectada por la servidumbre de protección, se impide el privilegio que significaría la ocupación del dominio público por parte de aquellas actividades cuyo emplazamiento en el mismo no sea necesario; se faculta a la Administración para convocar concursos para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones que considere de especial interés, abandonando así su papel meramente pasivo y se reduce el plazo máximo de otorgamiento desde 99 a 30 años, suficiente para la amortización de cualquier instalación.