Derecho Administrativo

¿Qué se entiende por Derecho Administrativo?

Como apunta Santamaría Pastor, hablar de "Derecho administrativo" supone dar por sentadas dos afirmaciones: que la Administración Pública está sometida al Derecho y que este sometimiento no se da solo al Derecho general, sino a un sector específico del mismo.

Ahora bien, hechas estas afirmaciones, de por sí no muy problemáticas, son múltiples las definiciones que los estudiosos de la materia han dado del Derecho administrativo. Se pueden clasificar en varios grupos: las que ponen el acento en el objeto de las normas que componen esta parte del ordenamiento jurídico, ofrecidas por las concepciones objetivas; las que inciden en el sujeto de dichas normas, la Administración, que han dado lugar a las concepciones subjetivas; y las que reparan especialmente en el aspecto estatutario de la regulación.

Por poner unos ejemplos, y sin ánimo exhaustivo, en el primero de los planos indicados se sitúa la noción ofrecida por Ballbé, para quien el Derecho administrativo es "aquella parte del Derecho público interno que determina el ejercicio de la función administrativa". Esta noción trae consigo importantes consecuencias: se trata de una parte del Derecho, compuesto no sólo por normas, sino también por principios e, incluso, primariamente, por la naturaleza misma de las instituciones y por el orden concreto inmanente a cada una; además, forma parte del Derecho público, por ello, cuando la Administración actúa como sujeto privado, sus relaciones con los particulares quedan al margen del Derecho administrativo; en concreto, integra el Derecho público interno; finalmente, determina la actividad administrativa objetivamente considerada.

En el segundo de los planos, para Garrido Falla el Derecho administrativo consiste en "aquella parte del Derecho público que regula la organización y el funcionamiento del Poder ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la función administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado", con lo que sale al paso de los que niegan el carácter administrativo de las normas de organización. En la misma línea se sitúa Entrena Cuesta, para quien el Derecho administrativo es "el conjunto de normas de Derecho público interno que regulan la organización y la actividad de la Administración Pública". Ambos autores consideran que las normas administrativas son tanto de organización como de actuación; en este sentido, el último autor citado advierte de que el contenido del Derecho administrativo es tridimensional: un sector de las normas regula la organización administrativa, otro las relaciones entre los entes públicos y el último, el más importante, las relaciones entre los entes públicos y los particulares.

Queda por reseñar el tercer plano, el estatutario, en el que se encuentra García de Enterría, que considera el Derecho administrativo como "un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común". Este autor diferencia este Derecho del Derecho general, aplicable a toda clase de sujetos, asumiendo que forma parte del Derecho público interno y dotándole de la cualidad de ser común para la Administración, con la consecuencia de que tiene capacidad de autointegrar sus propias lagunas sin necesidad de acudir a otros Derechos. En todo caso, la presencia de la Administración Pública constituye un requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa.

Más descriptiva, y quizás, de síntesis, es la definición de Zanobini, para el que "el Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas, así como las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos". Esta concepción, seguida por Ramón Parada, sirve para destacar que las normas administrativas tienen como sujeto o como destinatario a una Administración, de forma tal que no se entienden o no son tales sin esa presencia, pero esto no supone que la Administración no pueda utilizar o formar parte de relaciones jurídicas reguladas por disposiciones no administrativas.

Con este punto de partida, resulta que la forma en la que norma administrativa tiene como sujeto destinatario a una Administración Pública admite diversas variedades: a veces, la Administración resulta el destinatario único y preferente, como cuando se regula la organización interna; en otras ocasiones, aun estando dirigidas a ser cumplidas por la Administración, su aplicación y efectividad no se concibe sin la simultánea presencia de los administrados o ciudadanos, como en expropiación o la contratación pública; finalmente, hay normas cuyos destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero que presuponen la presencia vigilante de la Administración como garante de su efectividad.

¿Cómo se refleja el sometimiento de la Administración al Derecho?

Según se ha dicho, uno de los postulados del Derecho administrativo radica en que la Administración está bajo el imperio del Derecho. Esta sumisión parece hoy incontestable, máxime a la luz de nuestra Carta magna, donde se sujeta a los poderes públicos "a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico" (artículo 9.1 CE) y, en concreto, a la Administración se la obliga a servir con objetividad los intereses generales "con sometimiento pleno a la ley y al Derecho" (artículo 103.1 CE). En el mismo sentido se pronuncia la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que en su art. 3.1 reitera el principio constitucional de actuación de las Administraciones Públicas "con sometimiento pleno a la Constitución, a la ley y al Derecho".

Sin embargo, esta sujeción no ha sido una constante histórica. Por el contrario, comienza a afirmarse de modo consciente y sistemático a finales del siglo XVIII, pues, hasta entonces, el absolutismo implicaba que el monarca no estaba sometido a las leyes, sino que, precisamente, la ley era su voluntad. Es a partir de la revolución francesa de 1789 cuando, al desplazarse la soberanía del monarca al pueblo y configurarse la ley como expresión de la voluntad general, los ciudadanos y, también, los órganos del Estado quedan sometidos a la ley.

Con todo, esta sujeción al Derecho admite varias modalidades. Por un lado, cabe establecer una paridad con los ciudadanos, de manera que la Administración se rija por las mismas reglas y normas que disciplinan la actividad de aquéllos, como ocurre en los países anglosajones.

Esta última modalidad es la propia de los derechos continentales, como el nuestro, donde la sumisión a la ley es total, reforzada con el control judicial de "la potestad reglamentaria" y de "la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican" (artículo 106.1 de la Constitución Española).

¿Cuál es la relación entre Derecho administrativo y Derecho privado?

La sujeción de la Administración a la ley plantea la cuestión de si lo es sólo a la ley administrativa; dicho de otro modo, si el Derecho administrativo cubre la totalidad de la actuación administrativa.

A este respecto, parece claro que la Administración Pública no se rige sólo, ni en su organización ni en su actividad, por el Derecho administrativo, sino que también confluyen otras ramas del ordenamiento jurídico, como el Derecho civil, el mercantil o el social, por poner algunos casos y dejando fuera, por su especificidad, el Derecho penal.

Un ejemplo muy clarificador se encuentra en el ámbito de la contratación, donde coexisten contratos sujetos al Derecho administrativo con otros sometidos al Derecho civil, conjugándose, a veces, reglas administrativas y reglas civiles .

El problema estriba en saber cuándo ha de aplicarse uno u otro ordenamiento jurídico, lo que no siempre es tarea fácil, por más que, en ocasiones, como en el ejemplo de los contratos reseñado, la ley ofrezca algunas pautas. Sin perjuicio de dichas indicaciones normativas, la solución opera en dos planos: el primero, en el de la decisión de la Administración sobre el régimen jurídico a emplear en una acción concreta; el segundo, cuando la operación o el acto ha sido ya realizado.

A este respecto, se han sugerido varios criterios delimitadores, como el fin perseguido o los medios utilizados para actuar -en especial, los llamados "actos de autoridad"-.

Estas dificultades de la delimitación del ámbito del Derecho administrativo se han acentuado con la progresiva convergencia de múltiples sectores de las diferentes ramas jurídicas, produciéndose fenómenos de aproximación debidos a la publificación del Derecho privado y a la correlativa privatización de las actividades de los entes públicos que, para la doctrina italiana, están dando lugar a la aparición de un nuevo tipo de Derecho común, como ocurre, en cierta manera, con el Derecho urbanístico, zona de confluencia de la regulación civil sobre la propiedad y de la intervención administrativa sobre la ordenación y el uso del suelo.

Por lo demás, las consecuencias tienen su reflejo en el orden jurisdiccional llamado a resolver de las impugnaciones dirigidas contra actuaciones de la Administración, ya que no hay una unificación determinada por la intervención de ese singular sujeto. Así, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, atribuye a los Juzgados y a los Tribunales de dicha jurisdicción, el conocimiento "de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo", existiendo, en consecuencia, la posibilidad de que la Administración sea parte ante los órganos judiciales de otras jurisdicciones, como ocurre en la realidad.

Lege ferenda

La expresión lege ferenda se emplea en el mundo jurídico-político para hacer referencia a lo que es deseable. Se contrapone al aforismo lege data, que hace alusión al Derecho existente.

Es frecuente que el operador jurídico se encuentre ante argumentaciones o disquisiciones de lege data, es decir, según el Derecho tal y como es, y argumentaciones de lege ferenda, esto es, las que proponen modificaciones legislativas. Aunque muchos juristas sostienen que no es posible trazar una clara línea divisoria entre ambos conceptos, otros, como Karl Larenz, sostienen lo contrario. Para este autor no todo lo que puede ser deseable jurídico-políticamente puede realizarse en el marco de las leyes vigentes con los medios de interpretación y desarrollo del Derecho garantizados metódicamente.

Existen, además, cuestiones que son de importancia tan trascendental para las más diferentes esferas de la vida que sólo el legislador, que ha podido conseguir la necesaria perspectiva, está llamado a solucionar. Esto le condujo a afirmar que el juez no debe quitar al legislador las decisiones por él exigidas, y que la consideración de puntos de vista jurídico-políticos en la interpretación y desarrollo interpretativo del Derecho vigente es legítima, pero dentro de ciertos límites.

¿Cuáles son los caracteres del Derecho administrativo?

A la luz de las líneas que anteceden, hay que destacar que el Derecho administrativo es un derecho que recoge las prerrogativas y privilegios de la Administración. Se trata de lo que se ha llamado un "Derecho de la desigualdad". En efecto, en el Derecho privado, la idea dominante es que los individuos y sus intereses son tratados con igualdad, pero el Derecho administrativo es, paradójicamente, el Derecho de la desigualdad dentro de la legalidad.

Esta desigualdad se manifiesta en los poderes y privilegios que se conceden a la Administración, justificados teóricamente en función de los fines superiores que tiene encomendados, pues, de la misma manera que una medida de intervención puede constreñir a algunos particulares, protege o libera a otros. Sirva como ejemplo entre los poderes, la potestad sancionadora, y, entre los privilegios, la capacidad que se la reconoce, como sujeto de derecho, para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas sin necesidad de recabar la tutela judicial . No obstante, según se ha avanzado, es un régimen de desigualdad dentro de la legalidad, por cuanto la Administración está sometida al principio de legalidad, correspondiendo constitucionalmente a los Tribunales el control de las posibles desviaciones en que se incurra.

Pero también sirve para proteger a los administrados. De hecho, ya se ha indicado que surgió para someter la Administración a la ley, garantizando de esta forma la protección de los derechos subjetivos de los ciudadanos. Las garantías encuentran su último escalón en la tutela judicial, pero en los peldaños inferiores también hay otras, como la necesidad de seguir unos trámites para elaborar las decisiones, la obligatoriedad de dar audiencia al interesado antes de resolver sobre las cuestiones que le afectan o la debida observancia de los principios de igualdad, de mérito y de capacidad en los procedimientos selectivos, entre otros.

Otro de los caracteres del Derecho administrativo es la de poseer una fuente propia: el Reglamento , fruto de la potestad reglamentaria atribuida a la Administración . El Reglamento es una norma que, a diferencia de la ley, no expresa la voluntad popular, sino la del Gobierno o, más en general, la de las Administraciones Públicas, por lo que tienen reconocido un valor subordinado tanto de la Constitución, como de las leyes o normas con rango de ley.

Enlazada con la característica que se acaba de expresar aparece la de la contingencia y variabilidad del sistema normativo escrito, demostrada con la simple lectura de los Boletines oficiales, donde se publican diariamente un número considerable de disposiciones generales de carácter administrativo, en una proporción absolutamente mayoritaria respecto a las demás normas de otro carácter, dando lugar a una auténtica "legislación motorizada".

A la vista de lo expuesto resulta, por tanto evidente, la necesidad de dotar a nuestro sistema legal de un derecho administrativo sistemático, coherente y ordenado, de acuerdo con el proyecto general de mejora de la calidad normativa. Para ello, y dentro de este proyecto se previó la elaboración de dos leyes: una, reguladora del procedimiento administrativo, que integraría las normas que rigen la relación de los ciudadanos con las Administraciones.

Otra, comprensiva del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, donde se incluirían las disposiciones que disciplinan el sector público institucional. Con ello, en 2015 se abordó una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes fundamentales: la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, plasmada en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y la regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público responde al segundo de los ejes citados.