Derecho de petición (Cortes Generales)

¿Dónde está regulado?

Hoy día, pese a que su significado ha decrecido notoriamente, aparece consagrado en nuestra Constitución vigente (artículos 29 y 77 CE), como también en otras de nuestro entorno, incluso en la normativa de la Unión Europea (artículo 44 de la Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea).

El artículo 29 de la Constitución Española establece lo siguiente:

"1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.

2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica".

Nuestra Constitución lo configura tanto como un derecho individual como colectivo, habiendo señalado el Tribunal Constitucional que dicho derecho lo ostentan los ciudadanos precisamente en cuanto tales.

En cuanto al régimen de las peticiones de los miembros de las Fuerzas o Institutos armados, o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar, conforme al propio artículo 29.2 de la Constitución Española solo pueden ejercer el derecho de forma individual, estando condicionado su ejercicio a su legislación específica (artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en lo referente a la Guardia Civil).

¿Cuál es su naturaleza y contenido?

El Tribunal Constitucional lo caracteriza como un derecho uti cives del que disfrutan por igual todos los españoles, y si bien les permite dirigir, con arreglo a la ley que lo regule, peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, no incluye el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado (Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988, FJ 5).

El derecho de petición «tiene un mucho de instrumento para la participación ciudadana aun cuando lo sea por vía de sugerencia, y algo del ejercicio de la libertad de expresión como posibilidad de opinar».

Se refiere a decisiones puramente graciables, sin perjuicio de que su planteamiento pueda provocar otras actuaciones por parte de sus destinatarios como por ejemplo la presentación de un recurso de inconstitucionalidad o la modificación de una ley.

Constitucional y legalmente se ha configurado con un carácter supletorio o residual respecto a otros instrumentos de participación o de garantías de derechos siendo su ámbito de actuación muy reducido, al recogerse en la Constitución otros derechos subjetivos que antes entraban en la esfera del derecho de petición: la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución Española), la iniciativa legislativa popular (artículo 87.3 de la Constitución Española), la audiencia de la Administración a los ciudadanos [artículo 105 a) de la Constitución Española], la posibilidad de acceder al Defensor del Pueblo para la defensa de los derechos fundamentales (artículo 54 de la Constitución Española) y las peticiones a las Cámaras (artículo 77 de la Constitución Española).

Todo ello ha contribuido, sin duda, a que el Derecho de petición haya sido considerado como un «derecho inofensivo».

Su delimitación se realiza de manera negativa: «... excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La petición en el sentido estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso ante el judicial, como tampoco una denuncia, en la acepción de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores» (Sentencia del Tribunal Constitucional 242/1993, FJ 1).

En este mismo sentido, la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, que actualmente regula el Derecho de Petición, establece en su artículo 3 que «no son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente ley» y en el artículo 8 establece como criterio para la inadmisión de peticiones aquellas «cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial» o las peticiones sobre «cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme».

¿Cómo se ejercita el derecho de petición ante las Cámaras?

Previsto en el artículo 77 de la Constitución Española, fuera por tanto ya del ámbito de los derechos fundamentales, con el siguiente tenor:

"1. Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas.

2. Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan".

Actualmente, el derecho de petición ante las Cámaras, como el derecho de petición en general, ha visto reducida su trascendencia de forma considerable, de forma que, si bien en un plano puramente teórico se enmarcaría dentro de las instituciones propias de la democracia semidirecta, junto con la iniciativa popular y el referéndum, en la práctica supone una consecuencia más de la libertad de expresión, al tiempo que sirve como cauce de información a las Cámaras mediante el cual se traslada a éstas las demandas y problemas sociales, así como la respuesta de las distintas administraciones ante las mismas. Si bien se exige su presentación por escrito, se aplica un criterio sumamente flexible en su admisión a trámite. Así, es habitual que las mismas se presenten de forma manuscrita e incluso sean difícilmente inteligibles, siendo preciso, eso sí, que cumplan con unos mínimos requisitos formales, cuales son, que se trate de originales firmados en los que pueda identificarse su autor y domicilio del mismo, ya que difícilmente podrá, en otro caso, cursársele recibo, tal y como prevén los artículos 49.4 del Reglamento del Congreso y 194 del Reglamento de Senado.

La presentación de las peticiones puede hacerse de forma directa, en persona o a través de terceros o mediante su remisión por correo. Ahora bien, la Constitución veta la presentación directa por manifestaciones ciudadanas, lo que no obsta a que una delegación de los peticionarios formalice la presentación en el Registro, siempre que el resto de los mismos no obstaculice el normal funcionamiento de la actividad parlamentaria.

El apartado segundo del artículo 77 CE reconoce, por un lado, el "derecho de remisión" al Gobierno de las peticiones que reciban. Tal previsión supone el reconocimiento del derecho de las Cámaras a deliberar y adoptar acuerdos con ocasión de las peticiones recibidas, y ha de interpretarse conjuntamente con el «derecho de información» reconocido a continuación en el mismo artículo 77 CE y que conlleva la obligación del Gobierno de explicarse sobre el contenido de las peticiones que las Cámaras le remitan cuando así lo exijan. El Congreso de los Diputados incluye la Comisión de Peticiones entre sus Comisiones permanentes no legislativas (artículos 46.2 y 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados), compuesta por un miembro de cada uno de los grupos parlamentarios, como excepción a la regla general de composición de las Comisiones en proporción a la importancia numérica de los grupos en la Cámara (artículos 40 y 48.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados).

La Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados debe acusar recibo ante cada petición, así como adoptar alguno de estos acuerdos:

• a) Remitirla, por conducto del Presidente de la Cámara, al Defensor del Pueblo, a la Comisión del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate, al Senado, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o a la Comunidad Autónoma, Diputación, Cabildo o Ayuntamiento a quien corresponda; o
• b) Archivarla, si no procediere la remisión indicada.

En la práctica, la Comisión acuerda también habitualmente el traslado de las peticiones a los grupos parlamentarios, en la medida en que a los mismos corresponde el ejercicio de la iniciativa legislativa, y, en alguna ocasión, a la Mesa de la Cámara, cuando ha estimado que se refería a actuaciones propias de ésta.

El artículo 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados dispone asimismo la necesidad de comunicar al peticionario el acuerdo adoptado,

El Reglamento del Senado prevé una regulación más extensa. La Comisión de Peticiones se configura también como Comisión Permanente no Legislativa, con la misma composición que las restantes, con participación proporcional de todos los grupos parlamentarios (artículos 49.1 y 51). De otra parte, no prevé la remisión de las peticiones al Defensor del Pueblo, pero sí a los grupos parlamentarios.

Cabría decir que, por la facilidad de su ejercicio, carente de formalismo, el derecho de petición ante las Cámaras se plantea como una vía complementaria de las que, con mayor o menor complejidad (artículos 24, 53, 54, 105 de la Constitución Española) se prevén en nuestro ordenamiento para que los ciudadanos puedan obtener la efectiva protección de sus derechos y la tramitación de sus demandas, de forma que la Comisión de Peticiones sirve de canalizador que redirige la solicitud por el cauce y ante al destinatario adecuado.