Derecho Urbanístico

¿Qué es el derecho urbanístico?

Se puede definir el Derecho Urbanístico como la rama del Ordenamiento jurídico, de dimensión fundamental aunque no exclusivamente administrativa, que se ocupa de la regulación jurídica del fenómeno social de los asentamientos de la población en el espacio físico, comprendiendo las siguientes materias:

• • Regulación del régimen del suelo, correspondiéndole al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo (básicamente, la ciudadanía, la iniciativa privada en actuaciones urbanísticas y la propiedad del suelo).
• • La Ordenación del Territorio: tradicionalmente la rama jurídica Derecho urbanístico ha acaparado el estudio de la Ordenación del Territorio, si bien Urbanismo y Ordenación del Territorio son dos realidades y conceptos bien distintos, aunque interrelacionados.
• • El planeamiento urbanístico.
• • La ejecución del planeamiento.
• • La disciplina urbanística.
• • Intervención administrativa en el mercado de suelo y vivienda.
• • El régimen jurídico de las valoraciones del suelo y las instalaciones, construcciones y edificaciones existentes sobre el mismo.
• • La expropiación forzosa por razón de urbanismo.
• • La responsabilidad patrimonial por razón de urbanismo.

Desde otro punto de vista más preciso, puede decirse que el Derecho Urbanístico es el conjunto o sistema normativo regulador de la utilización del suelo.

¿Cuáles son las novedades introducidas a través de la normativa estatal de suelo de 2007-2008?

El Legislador estatal desistió de dictar una ley urbanística, de ahí que en el título de la propia Ley de 2007 y su Texto Refundido de 2008 se evitase toda referencia a la expresión urbanismo u ordenación urbanística, como ya antes había hecho la Ley 6/1998, de 13 de abril. Una constante por tanto, de la normativa estatal de 2007-2008, fue eludir cualquier referencia a las clásicas técnicas propias urbanísticas, lo que llevó incluso al Legislador, por primera vez, a no delimitar las clases de suelo, estableciendo por el contrario, situaciones básicas de suelo.

Ahora bien, si bien la Ley estatal no era urbanística, sí incidía sobre el Derecho urbanístico (autonómico).

La intervención del Legislador estatal, como expresa el artículo 1 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, se limita a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo, el establecimiento de las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

Analizamos a continuación las características y postulados de mayor relevancia que se desprenden de su articulado. Son los siguientes:

• a) Tiene como una de sus finalidades más destacadas la utilización del suelo conforme al principio de desarrollo sostenible: Con la nueva normativa estatal de suelo de 2007-2008, se partía de un postulado esencial, al interrelacionar urbanismo y medioambiente. La mejor prueba de ello es que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental) y en el propio Texto Refundido de la Ley de Suelo (artículo 15 Ley del Suelo). El medioambiente dejar de ser un mero incidente o actor secundario en el diseño del planeamiento territorial y urbanístico, correspondiéndole un papel protagonista. La evaluación ambiental de los planes territoriales y urbanísticos hace que se destierre la noción del medioambiente como el establecimiento de pequeños cotos protegidos en el medio rural, a modo de reservas Sioux, para imbuir por completo el diseño de todo el plan, tanto para el medio urbano como para el rural, desde todos los subsectores ambientales.

  El urbanismo se ve en cierta manera destronado en la preeminencia de las políticas públicas, pasando a compartir liderazgo con las políticas ambientales.

• b) La normativa estatal de suelo iniciada en 2007-2008 concede un tratamiento conjunto a la ordenación del territorio y al urbanismo, enfatizando el despegue de las políticas de ordenación territorial (el Derecho Territorial) que el mismo Estado no pudo articular.
• c) Establece una desvinculación del urbanismo y la propiedad: La Ley de Suelo estatal y sus Textos Refundidos suponen en cierta manera una ruptura del estrecho vínculo que existía en la legislación precedente entre urbanismo y propiedad urbana o de suelo. Desde una nueva óptica que se destaca en la Exposición de Motivos y en la propia estructura de dichas normas, se concibe la política de suelo y urbanística dando entrada a la ciudadanía y a los promotores -desde la libertad de empresa- de actuaciones urbanísticas y edificatorias, no necesariamente propietarios, sin perjuicio de regular con carácter básico el estatuto de la propiedad del suelo.
• d) Se establece una peculiar teoría sobre lo que se denomina círculos concéntricos de los tres estatutos básicos subjetivos que contempla. De esta manera, se puede estructurar la Ley de Suelo y su Texto Refundido desde el punto de vista de los sujetos a que va dirigida cada parte de su ordenación. En esta hipótesis de trabajo, resultan dos grandes bloques, aunque no lo sea en términos absolutos: los que van dirigidos a los particulares (ciudadanía en general, el promotor de actuaciones de transformación y edificación y el propietario de suelo, artículos 4 a 9 de la Ley de Suelo y su Texto Refundido de 2008, normativa recogida hoy en día en los artículos 5 a 17 del Texto Refundido de 2015) y los que van dirigidos a la Administración, en su diseño territorial y urbanístico y la gestión urbanística (artículos 10, 11, 15 de la Ley de Suelo y del Texto Refundido 2008, hoy en día, arts. 20, 22 y 25).

  Esta teoría de los círculos concéntricos, se asienta sobre la determinación de tres estatutos subjetivos básicos, como dice la propia Exposición de Motivos de la Ley de Suelo y sus Textos Refundidos:

  • 1. El estatuto de la ciudadanía: es el círculo más amplio, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio.
  • 2. El estatuto de la iniciativa particular, como círculo intermedio: el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que es una actividad económica de interés general que afecta tanto a la propiedad del suelo como a la libertad de empresa. Así, en este círculo intermedio se entienden comprendidos cualquier persona que realice una actuación de transformación urbanística o edificatoria, ya sea el propietario del suelo o en la terminología que efectúa numerosa legislación urbanística autonómica, el agente urbanizador, entendido ahora como promotor de una actuación de transformación urbanística y edificatoria.
  • 3. El estatuto de la propiedad del suelo: círculo que concierne estrictamente al propietario del suelo (no se habla ya de propiedad urbana, sino que se adopta la terminología más general de suelo).
• e) Desiste de delimitar la clasificación de suelo en la tripartita que ya se había convertido en clásica, optando por la determinación de dos situaciones básicas de suelo (urbanizado y rural), si bien las diferencias son más nominales que efectivas, siendo perfectamente compatible la coexistencia de las situaciones básicas de suelo estatales con las clases de suelo autonómicas.
• f) Introducción de medidas de transparencia y eficiencia en el mercado de suelo: varias son las medidas a favor de la transparencia, entre las que pueden destacarse la creación de un Sistema de Información Urbana de ámbito estatal; se refuerza la garantía de legalidad y publicidad de los Notarios y los Registros de la Propiedad, etc.
• g) Valoraciones de suelo: La Exposición de Motivos del Texto Refundido de 2008 (al igual que la Ley 8/2007, de la que trae razón), señalaba que la valoración de suelo en las anteriores leyes urbanísticas se configuró sobre la base y denominador común de valorar el suelo a partir de cuál sea su clasificación y categorización urbanística, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. El objetivo era el de valorar los bienes con criterios que aproximasen el valor del suelo al valor de mercado. Se llegaba a la paradoja, afirma la Exposición de Motivos, de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. La normativa estatal de 2007-2008 pretendía, por el contrario, desvincular clasificación y valoración de suelo. Las reglas más concretas de valoración, en desarrollo del indicado Texto Refundido de 2008, se contienen en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

¿Cuáles son las consideraciones finales respecto al derecho urbanístico en nuestro ordenamiento jurídico?

Falta de permanencia de un modelo jurídico para el suelo y el urbanismo en España: liberalización versus intervención. La necesidad de un pacto

La doctrina ha criticado severamente la dinámica en la que ha entrado el Legislador estatal que sobre todo en los últimos años aprovecha los cambios de mayorías parlamentarias para reformar la legislación de suelo. El Derecho del Suelo se ha convertido en un botín normativo que debe tomar la fuerza política con mayoría parlamentaria, cesando la norma anterior (régimen de cesantías, conocido en el ámbito de los cargos y funciones públicos de otros tiempos), sin percibir que para que una norma sobre régimen del suelo se consolide, debe calar en las Administraciones llamadas a implementarla y en la propia ciudadanía.

De ahí que en los últimos años, desde los foros más diversos, se esté reivindicando la necesidad de un Pacto de Estado y Autonómico sobre la materia.

Atomización del Derecho Urbanístico en Comunidades Autónomas y la falta de un Derecho urbanístico estatal

Resulta un contrasentido que exista a nivel estatal una extensa normativa sobre edificación (consagrada por el Código Técnico de la Edificación aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, dictado en desarrollo de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación), que regule al detalle las características técnicas de un salida de emergencia de una discoteca y, sin embargo, no haya una referencia o base mínima estatal sobre el proceso urbanístico.

Futuro de la legislación de suelo y urbanística a través de la refundición de textos legales

Como podía esperarse de la andadura e inestabilidad del Derecho del Suelo y Urbanístico, no todo ha acabado. En esta línea, aprobó el ya citado Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dictado en virtud de la potestad conferida al Gobierno por medio de la disposición final segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. En dicho Texto Refundido se recoge el articulado de la Ley de Suelo de 2007 y los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992. Labor de refundición que, por otra parte, ha comenzado a generalizarse en las Comunidades Autónomas (han aprobado hasta el momento, Textos Refundidos de sus leyes de ordenación territorial y urbanista, Aragón -Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio-, Asturias -Decreto Legislativo 1/2004-, Castilla-La Mancha -Decreto Legislativo 1/2010-, Cataluña -Decreto Legislativo 1/2010-, Navarra -Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio-).