Ferrocarriles

¿Cuál es la distribución de competencias?

Los artículos 148 y 149 de la Constitución española delimitan la distribución competencial sobre la materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por un lado, el artículo 149.1.21ª CE establece la competencia estatal exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, y el artículo 149.1.24ª CE determina la competencia exclusiva estatal en obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma. Por otro lado, el artículo 148.1.5ª CE establece la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman en sus respectivos estatutos de autonomía competencias sobre ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la comunidad y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

El Ministerio responsable de los ferrocarriles es el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, quien controla, ordena y regula administrativamente los servicios de transporte ferroviario y planifica las inversiones que son necesarias. Sus competencias están repartidas entre distintos órganos del Ministerio, destacando las entidades ADIF, ADIF-Alta Velocidad (ambas encargadas de las infraestructuras) y las diversas entidades de RENFE y la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria.

En la red gestionada por ADIF circulan tanto trenes de viajeros como de mercancías, distinguiéndose tres tipos de redes, la subred de ancho ibérico (1.668 mm), la subred de ancho estándar (1.435 mm) y la red en ancho métrico, formada por un conjunto de líneas interurbanas que transcurren por la Cornisa Cantábrica y Murcia, en la que circulan tantos trenes de viajeros como de mercancías; junto a la línea madrileña Cercedilla-Cotos, exclusiva de viajeros. En el ámbito autonómico, cabe destacar la existencia de red ferroviaria propia en el País Vasco,Cataluña, Comunidad Valenciana y Baleares, concretamente, en la isla de Mallorca. Sobre estos ferrocarriles las respectivas Comunidades Autónomas ejercen sus competencias.

En el ámbito europeo, debe destacarse que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) dedica un título completo, el sexto, a regular los transportes entre los que se incluyen los ferrocarriles. La política de transportes de la Unión en esta materia, tiene el objetivo de garantizar una red libre y eficaz, a la par que afronta diversos retos, tales como el cambio climático o el aumento de los derechos de los pasajeros. El ferrocarril es un elemento esencial en la integración europea y, a la vez, es un sector económico de gran relevancia para su economía, ya que los servicios de transporte dan empleo a unos 11 millones de personas.

¿Cuál es la principal normativa de aplicación?

La materia se regula, principalmente, por la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (LSF), mediante la cual, se incorporan al ordenamiento español las normas contenidas en la Directiva 2012/34/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012.

Previamente, en el año 2003 se dictó otra ley (de la que la LSF es continuadora) que supuso una reordenación completa del transporte por ferrocarril de competencia estatal y sentó las bases que han facilitado la apertura gradual del mercado en este modo de transporte y la aparición en él de nuevos operadores, con el objetivo último de convertir el ferrocarril en un modo de transporte competitivo. Así, a partir de aquel año se produjo la separación, orgánica y funcional, de las actividades de administración de la infraestructura y de explotación de los servicios de transporte, lo que condujo a la ruptura del monopolio estatal y de la unidad de explotación tren-infraestructura que había imperado en nuestro país desde la mitad del siglo XX. Ello provocó la reorganización de Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), hasta entonces operador exclusivo de transporte en la red ferroviaria estatal, con la segregación institucional de las áreas de gestión de la infraestructura y de operación del transporte y la creación de las entidades públicas empresariales Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y RENFE-Operadora. En virtud del Real Decreto-ley 22/2012, de 20 de julio, por el que se adoptan medidas en materia de infraestructuras y servicios ferroviarios, RENFE-Operadora, a su vez, se estructuró en cuatro sociedades mercantiles estatales diferenciadas.

La regulación de LSF se completa con el Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario y Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria y, además, por las siguientes normas:

• a) En materia de seguridad y accidentes: resultan de aplicación el Real Decreto 929/2020, de 27 de octubre, sobre seguridad operacional e interoperabilidad ferroviarias; Real Decreto 623/2014, de 18 de julio, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes ferroviarios y la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios; Real Decreto 627/2014, de 18 de julio, de asistencia a las víctimas de accidentes ferroviarios y sus familiares; Real Decreto 1575/1989, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Seguro Obligatorio; y Real Decreto 1072/2014, de 19 de diciembre, por el que se crea la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria y se aprueba su Estatuto.
• b) Transporte de mercancías: en este campo, resulta de aplicación la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías; Real Decreto 1566/1999, de 8 de octubre, sobre los consejeros de seguridad para el transporte de mercancías peligrosas por carretera, por ferrocarril o por vía navegable; Real Decreto 412/2001, de 20 de abril, por el que se regulan diversos aspectos relacionados con el transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril; y Real Decreto 1256/2003, de 3 de octubre, por el que se determinan las autoridades competentes de la Administración General del Estado en materia de transporte de mercancías peligrosas y se regula la comisión para la coordinación de dicho transporte.
• c) Administración y gestión: es de aplicación el Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre, sobre reestructuración de la entidad pública empresarial "Administrador de Infraestructuras Ferroviarias" (ADIF) y otras medidas urgentes en el orden económico; Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias; Real Decreto 2396/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Renfe-Operadora; Real Decreto 1044/2013, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad. También debe destacarse el Real Decreto Ley 22/2012, de 20 de julio, en virtud del cual se reestructuró Renfe-Operadora en cuatro sociedades mercantiles, Renfe Viajeros, Renfe Mercancías, Renfe Fabricación y Mantenimiento y Renfe Alquiler de Material Ferroviario. Esta misma norma suprimió la entidad Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha (FEVE), para su integración en ADIF y RENFE.

En el ámbito autonómico algunas Comunidades Autónomas han dictado sus respectivas leyes, destacando la Ley 4/2006, de 31 de marzo, Ferroviaria de Cataluña, la Ley 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía o la Ley 7/2018, de 26 de marzo, de Seguridad Ferroviaria de la Comunitat Valenciana.

¿Cuál es la regulación de la LSF?

La LSF regula las infraestructuras ferroviarias, la seguridad en la circulación ferroviaria y la prestación de servicios de transporte ferroviario de viajeros y de mercancías en el ámbito la Red Ferroviaria de Interés General, de competencia estatal, todo ello con el siguiente contenido:

• a) Red Ferroviaria de Interés General: la LSF define el concepto de Red Ferroviaria de Interés General, sobre la que el Estado ejerce competencias plenas, y se regulan los procedimientos de inclusión y exclusión de infraestructuras en dicha red. La Red Ferroviaria de Interés General está integrada por las infraestructuras ferroviarias que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado.
• b) Administración de infraestructuras: la ley también regula el régimen de administración de las infraestructuras ferroviarias, contemplando la coexistencia de una pluralidad de administradores de infraestructuras.
• c) Planificación: la LSF impone al Ministerio la obligación de aprobar, con una amplia participación de las instituciones y agentes implicados, una estrategia indicativa del desarrollo, mantenimiento y renovación de la infraestructura ferroviaria de competencia estatal, que ha de desarrollarse con un horizonte temporal no inferior a cinco años.
• d) Usuarios: la LSF adapta la regulación de los derechos de los usuarios a la normativa establecida, con carácter uniforme para toda la Unión. Además, se imponen a los operadores ferroviarios obligaciones de información a las autoridades responsables del transporte ferroviario para garantizar la transparencia del mercado liberalizado y se habilita al Ministerio para establecer condiciones generales o contratos tipo para las distintas clases de servicios destinadas a asegurar unos estándares mínimos de calidad.
• e) Seguridad ferroviaria: la LSF también destina parte de su articulado a la seguridad ferroviaria, dotando de valor de ley a disposiciones que recogidas anteriormente en normas reglamentarias. También se definen las atribuciones de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, configurada como la autoridad nacional responsable de la seguridad ferroviaria, y se regula el régimen de seguridad aplicable a cada uno de los elementos y agentes del sistema ferroviario.
• f) Investigación de accidentes. el título V de la LSF incluye un capítulo relativo a la investigación de accidentes e incidentes ferroviarios en el que se establece la obligación de investigar técnicamente todos los accidentes ferroviarios graves que se produzcan en la Red Ferroviaria de Interés General, así como los demás accidentes e incidentes que el órgano responsable de la investigación, la Comisión de investigación de accidentes ferroviarios estime pertinente investigar.
• g) Régimen sancionador y de inspección: la LSF distribuye la potestad sancionadora entre la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria para las infracciones que afectan a la seguridad ferroviaria, el Ministerio para las que vulneran las reglas del transporte y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para corregir el incumplimiento de sus decisiones.

¿Cómo se ha producido la liberalización del sector?

De acuerdo con la LSF el transporte ferroviario es un servicio de interés general y esencial para la comunidad, pero se trata de un servicio liberalizado que se presta en régimen de libre competencia. Ya en el año 2005, los servicios ferroviarios de mercancías fueron liberalizados y pueden ser prestados desde entonces por cualquier empresa del sector. En el año 2010 la explotación de servicios internacional de transporte de viajeros quedó liberalizada y desde el año 2013 también se prestan por empresas los servicios de viajeros con finalidad turística. Finalmente, la explotación privada para el transporte de viajeros se inicia a finales del año 2020.