Invariabilidad de las resoluciones administrativas

¿En qué consiste la invariabilidad?

Invariabilidad, intangibilidad o inmodificabilidad de las resoluciones son diferentes formas de expresar que las resoluciones administrativas que ponen fin a un procedimiento no pueden ser alteradas o modificadas sino por medio de los procedimientos y en los casos previstos en el ordenamiento jurídico.

Hay que partir de que la noción de proceso está dotada de unidad sustancial, y es predicable de toda actuación en que se plasma el ejercicio de cada una de las funciones del Estado. De este modo, en el procedimiento administrativo se emplean y aplican una serie de principios y conceptos propios del Derecho Procesal -legitimación, capacidad, postulación, prueba, recurso, etc.- y su contenido es aplicable no por analogía, sino por derecho propio en virtud de la unidad sustancial con la que se reviste la teoría del proceso.

De esta forma el principio de intangibilidad de las resoluciones administrativas participa de los mismos fundamentos que en el ámbito procesal se han dado a ese principio respecto de las resoluciones judiciales en el artículo 267 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial respecto de las sentencias, permitiendo su apartado 3 rectificar, en cualquier momento, los errores materiales padecidos.

En el ámbito procesal que se trae a consideración como referente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la intangibilidad, inmodificabilidad o invariabilidad de las resoluciones judiciales firmes es consecuencia de los siguientes principios y derechos:

• a) Es una consecuencia del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución) como del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (artículo 24.1 de la Constitución) en cuanto que este derecho asegura a los que han sido parte en un proceso que las resoluciones judiciales definitivas dictadas en el mismo no sean alteradas o modificadas fuera de los cauces legales y en los supuestos taxativamente previstos por la Ley, incluso en la hipótesis de que con posterioridad entendieran que la decisión judicial no se ajusta a la legalidad (STC 23/1994, de 27 de enero y 19/1995, de 24 de enero, entre otras muchas)
• b) Se integra dentro del derecho a la ejecución de sentencias en sus propios términos, pues su doctrina entiende que presupuesto lógico para el ejercicio del derecho del justiciable a instar la ejecución de lo juzgado es el derecho a la intangilibilidad, invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales firmes (SSTC 49/2004, de 30 de marzo y 190/2004, de 2 de noviembre).

Pues bien, respecto de las resoluciones administrativas fuera de los procedimientos sancionadores en los que sí es invocable el artículo 24.1 de la Constitución, la indefensión no tiene relevancia constitucional, pero la modificación irregular de una resolución sí que participa de esa quiebra de la seguridad jurídica así como del principio de confianza legítima tal y como ha señalado la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2002, Rec. 9281/1996, que entiende que ese principio de protección a la confianza legítima, junto con la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que la autoridad pública no puede adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en sus decisiones y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.

De esta manera la virtualidad de esos principios supone que la Administración tiene la obligación de responder de la alteración de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento, causada sin conocimiento anticipado por parte del administrado, sin medidas transitorias suficientes para que pueda acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego ni medidas correctoras o compensatorias.

¿Cuándo y cómo cabe la modificación?

Ahora bien, el principio de invariabilidad no significa que la Administración carezca de potestades para alterar lo resuelto. En primer lugar, puede hacerlo a través de los recursos interpuestos contra sus resoluciones, pero en lo que aquí interesa, puede hacerlo mediante el ejercicio de su potestad de revisión de sus propios actos, es decir:

• - Mediante la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho [artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP)].
  • a) Mediante la revisión de oficio de los actos favorables para los interesados y que sean anulables conforme al artículo 48 LPACAP, lo que hará mediante su impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, previa declaración de lesividad para el interés público (artículo 107 de la LPACAP).
  • b) Mediante su revocación, lo que puede hacer mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción respecto de los actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (artículo 109.1 de la LPACAP).
  • c) Mediante la rectificación, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, de los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos (artículo 109.2 de la LPACAP).
  • d) Mediante el recurso de revisión, que como tal procede contra los actos firmes en vía administrativa (artículo 113 de la LPACAP).

Fuera de las normas del procedimiento administrativo común, en los procedimientos especiales también se recoge el principio de invariabilidad y sus excepciones. Así, el procedimiento para la revocación regulado en los artículos 10 a12 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa.

La propia Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en su artículo 213.2 prevé que «las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos, así como los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones sobre los que hubiera recaído resolución económico-administrativa, no podrán ser revisados en vía administrativa, cualquiera que sea la causa alegada, salvo en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el artículo 217, rectificación de errores del artículo 220 y recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta ley.

Las resoluciones de los órganos económico-administrativos podrán ser declaradas lesivas conforme a lo previsto en el artículo 218 de esta ley»

Y el párrafo 3 prevé que «cuando hayan sido confirmados por sentencia judicial firme, no serán revisables en ningún caso los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones ni las resoluciones de las reclamaciones económico-administrativas»

Una modulación a la regla que se viene exponiendo la constituye el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, que dispone que «1. Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordinadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación.

2. Podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otorgadas erróneamente.

3. La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por la causa señalada en el párrafo anterior comportarán el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren».

Este precepto, entiende la jurisprudencia que está vigente y es aplicable por su especialidad y compatibilidad, tanto con la regulación del procedimiento administrativo, como con la legislación urbanística, con la excepción relativa a las licencias erróneamente otorgadas cuya revocación, que responde a motivos de legalidad, se rige por la legislación urbanística y la LPACAP.

Por otra parte en materia de licencia de armas, el artículo 97.5 del Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Armas, prevé que la vigencia de las autorizaciones concedidas y de los reconocimientos de coleccionistas (para el caso de armas históricas o de colección) que se efectúen estará condicionada al mantenimiento de los requisitos exigibles con arreglo a lo dispuesto en ese Reglamento para su otorgamiento, pudiendo los órganos competentes para su expedición comprobar en cualquier momento tal mantenimiento y procediendo a revocarlas en caso contrario.