Introducción
La investidura del Presidente del Gobierno, como acto en virtud del cual la Cámara le otorga su confianza para que sea designado como tal, se regula en nuestro sistema en el artículo 99 de la Constitución vigente, donde se establece, con carácter novedoso respecto al constitucionalismo histórico español, el procedimiento ordinario para el nombramiento del Presidente del Gobierno, pues el extraordinario sería el sistema directo de designación resultante de la aprobación de una moción de censura, previsto en el artículo 113 de la Constitución Española.
Así, dicho precepto establece lo siguiente:
"1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.
3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgare la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.
5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso".
Como ha señalado Alzaga Villamil, no existe prácticamente inspiración alguna de nuestro constitucionalismo anterior en la formulación del artículo 99 de la Constitución Española, sino que la influencia hay que buscarla en el Derecho constitucional comparado, en concreto, en la Constitución francesa de 1946 antes de su reforma de 1954 y en la Ley Fundamental de Bonn de 1949.
Así, siguiendo a Bar Cendon, de las tres fórmulas que podemos identificar actualmente para el nombramiento del Gobierno en los sistemas parlamentarios de nuestro entorno, a saber: aquella en la que la confianza inicial de la Cámara, o investidura, sigue sin ser constitucionalmente obligatoria (por ejemplo: Gran Bretaña); aquella en la que el Jefe del Estado carece de toda participación en la designación del gobierno, correspondiendo su nombramiento enteramente a la Cámara, que, por lo mismo, expresa en ese momento su confianza inicial en el candidato votado (sistema sueco) y aquella en la que, correspondiéndole al Jefe del Estado la facultad de proponer al candidato y de nombrarlo formalmente una vez que éste ha sido votado, se exige constitucionalmente que el conjunto del Gobierno (caso italiano), o el Primer Ministro, obtengan previamente la confianza parlamentaria o investidura, éste último sería el caso del artículo 99 de la Constitución Española de 1978. Se enmarca así en el proceso racionalizador del parlamentarismo que surge en la posguerra, al tiempo que define desde el primer momento en que surge el Gobierno su vinculación a la confianza parlamentaria, de la que precisa y a la que se somete de manera permanente mediante el ejercicio de la función de control que la Constitución en su artículo 66 asimismo otorga a las Cortes Generales y su exposición a la eventual exigencia de responsabilidad política, revocatoria de la confianza inicialmente otorgada (artículos 112 y 113 de la Constitución Española).
En este sentido se ha manifestado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1984, cuando señala que "junto al principio de legitimidad democrática de acuerdo con el cual todos los poderes emanan del pueblo -artículo 1.2 de la Constitución Española- y la forma parlamentaria de gobierno, nuestra Constitución se inspira en un principio de racionalización de esta forma que, entre otros objetivos, trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadas. A este fin prevé el artículo 99 de la Constitución Española la disolución automática de las Cámaras cuando se evidencia la imposibilidad en la que éstos se encuentran de designar un Presidente del Gobierno dentro del plazo de dos meses". Posteriormente, el Tribunal Constitucional reiterará la idea del sistema de investidura del artículo 99 de la Constitución Española como expresión del principio de racionalización de nuestra forma de Gobierno en su Sentencia TC 75/1985.
El procedimiento de designación del Presidente del Gobierno
El artículo 99 se refiere sólo a la designación del Presidente del Gobierno, existiendo una fase posterior, ajena a la intervención de las Cámaras, para el nombramiento por aquél de sus Vicepresidentes y Ministros [artículos 62 e) y 100 de la Constitución Española].
- 1. La puesta en marcha del procedimiento se da "después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda"; es decir:
- 2. El procedimiento se inicia con las consultas regias. La función principal de estas consultas es facilitar al Jefe del Estado toda la información posible en cuanto al candidato más idóneo para ser sometido a la confianza de la Cámara.
Se trata de un trámite constitucionalmente preceptivo. No se puede prescindir del mismo ni cuando los resultados electorales evidencian una mayoría clara favorable a un candidato concreto, aunque es evidente que sólo será un trámite tanto más relevante cuanto menor sea la claridad de los resultados electorales y de los apoyos que pueda reunir uno u otro candidato. En este caso, si bien las negociaciones pueden y suelen producirse al margen de la intervención del Monarca, éste podrá constatar, a través de las entrevistas previas, qué candidato podrá obtener un mayor apoyo por parte de los miembros de la Cámara.
Es un trámite que el Monarca debe realizar personalmente, si bien es el Presidente del Congreso de los Diputados el que le facilita el listado de las personas que mantendrán las entrevistas correspondientes. Hecha esta indicación, la secretaría personal del Rey facilita a su vez al Presidente de la Cámara Baja los días y horas, así como el orden para su celebración. Donde el artículo 99 indica que las consultas se realizarán "con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria", se ha entendido en la práctica que los grupos políticos son exclusivamente los que han obtenido representación en el Congreso de los Diputados -pues no en vano es en esta Cámara donde se produce la investidura y es su Presidente a través de quien se presenta la propuesta regia. Asimismo, se trata de grupos políticos, que no de grupos parlamentarios, los cuales además no están constituidos en el momento en que se facilita al Rey el listado de las personas con las que celebrar las consultas, lo que, conforme al artículo 4.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 procede inmediatamente después de la constitución de la Cámara, lo que conlleva la inclusión de las formaciones políticas que han obtenido representación y que, de no poder formar grupo parlamentario con posterioridad, integrarán el grupo mixto. Finalmente, al atribuirse a los grupos políticos la designación de sus representantes, no es preciso que éstos sean diputados, ni parlamentarios, pudiendo ser uno o más los representantes designados por cada grupo político. Cabe señalar también que el orden en que tales entrevistas se realiza y que indica el Rey, va de menor a mayor importancia numérica de la representación de los grupos políticos en el Congreso.
En todo caso, el trámite de consultas sólo está excluido en el procedimiento de designación automático y extraordinario del Presidente del Gobierno que constituye la aprobación de una moción de censura (artículos 113 y 114 de la Constitución Española). Cabe destacar que la Constitución no establece plazo alguno para que el Rey inicie y realice sus consultas, lo que no obstante no ha planteado mayor problema en la práctica, habiéndose iniciado en torno a los cinco días tras la constitución del Congreso. De hecho, tampoco está previsto un plazo para la celebración del debate de investidura desde que el Rey realiza su propuesta. Ambas indefiniciones permiten disponer de tiempo suficiente para asegurar una votación con el mayor respaldo posible, previos los acuerdos pertinentes consecuencia de los resultados electorales, sin perjuicio de que constatada la imposibilidad de lograr un apoyo mayoritario se opte por someterlo a votación de la Cámara e iniciar así el plazo, de dos meses, éste sí previsto en el apartado 5 del artículo 99.
Las consultas previas, si bien son preceptivas, no son vinculantes, pero la propuesta del Rey precisa el refrendo del Presidente del Congreso (artículo 64.1 de la Constitución Española), refrendo que en opinión de Bar Cendon tiene un carácter sustantivo, netamente responsabilista y no meramente certificatorio, de manera que no se limita a dar validez legal al acto, sino que el Presidente del Congreso como responsable último ha de ocuparse además de su contenido material y oportunidad política. En cualquier caso, dicho refrendo viene a reforzar el carácter netamente parlamentario de la designación del Presidente del Gobierno, que traslada el peso de la decisión al Congreso. Así, el Tribunal Constitucional en su Sentencia del Tribunal Constitucional 5/87, ha señalado que: "LaConstitución de 1978ha venido a zanjar la cuestión resolviendo que sea el Presidente del Congreso de los Diputados quien refrende dicho nombramiento (el del Presidente del Gobierno), como también la propuesta de candidato cuando sea preceptiva. Y, del mismo modo, el constituyente ha querido extender este refrendo por el Presidente del Congreso de los Diputados a la disolución de ambas Cámaras previstas en elartículo 99.5 de la Constitución, prefiriendo esta opción a la de otorgar el refrendo al Presidente del Gobierno en funciones" (Fundamento jurídico 3).
- 3. La propuesta de candidato se realiza por escrito que es posteriormente publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, y, aunque nada dice la Constitución, el artículo 11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. No exige norma alguna que el candidato a la Presidencia sea miembro de alguna de las Cámaras, aunque esta condición facilita su presencia ante las mismas, rasgo típico del sistema parlamentario de gobierno.
No obstante, el candidato ha sido hasta la fecha el líder del partido mayoritario en el Congreso, y como tal candidato se presentaba ya a las elecciones, por lo que se puede decir que duplica en dos instancias su legitimidad democrática: la elección por los ciudadanos y la elección por el Congreso.
- 4. La siguiente fase del procedimiento, el debate de investidura propiamente dicho, se produce íntegramente en sede parlamentaria, en concreto, en el Congreso de los Diputados. Así, frente a los sistema de "parlamentarismo negativo", en donde la confianza de la Cámara se consideraba implícita, en tanto no le fuere retirada mediante la aprobación de una moción de censura, nuestro sistema exige la confianza previa de la Cámara: El candidato propuesto por el Rey "expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara".
De otra parte, la confianza se personaliza en la figura del Presidente del Gobierno -no sobre el Gobierno en pleno- lo que produce la preeminencia de su Presidente, jefe del poder ejecutivo. Ahora bien, el debate de investidura no versa exclusivamente sobre su persona, sino también sobre su programa, que ha de presentar a la Cámara.
Ni la Constitución ni el Reglamento (artículos 170 a 172) definen cuál ha de ser el contenido de dicho programa, para cuya exposición dispone de un tiempo ilimitado. En todo caso incluirá sin duda los objetivos más importantes de su futuro Gobierno y las medidas concretas para llevarlos a cabo. No tiene porqué incluir la estructura Departamental a través de la cual pretende ejecutarlo ni, mucho menos, el nombre de las personas que pretende nombrar para estar al frente de las mismas. De hecho, como ya indicamos, la designación de los Ministros está constitucionalmente prevista como una fase posterior y no precisa por tanto de la confianza de la Cámara, lo que ha facilitado las sucesivas modificaciones de su Gobierno por un mismo Presidente. Por otro lado, el programa expuesto por el candidato tiene tan sólo un valor político y su eventual incumplimiento no podría tener más que una sanción de esta misma naturaleza y derivar, en último extremo, en una moción de censura que le privara de la confianza inicialmente otorgada.
Como decíamos, no hay un plazo establecido para iniciar el debate de investidura, si bien en la práctica no han pasado más de veinte días desde la propuesta del Monarca.
La regulación de la investidura se encuentra en los artículos 85.2 y 170 a172 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y, a diferencia de la solución dada en su momento por el Presidente del Congreso para la primera investidura, sí se establece ahora un debate previo a la votación.
El esquema del debate es el siguiente: Por uno de los Secretarios de la Cámara se procede a la lectura de la propuesta; intervención del candidato a la presidencia, sin límite de tiempo; suspensión de la sesión por el tiempo previamente acordado; intervención de los representantes de los grupos parlamentarios, por un máximo de treinta minutos, siendo la práctica que este turno se inicie por la tarde y continúe en la mañana siguiente, comenzando por el representante del grupo mayoritario de la oposición siguiendo de mayor a menor, a excepción del portavoz del grupo mayoritario que interviene en último lugar. El candidato podrá hacer uso de la palabra cuantas veces lo solicite, contestando de forma individualizada o conjunta a los representantes de los grupos.
La organización de tal debate suele ser el objeto de la primera Junta de Portavoces de cada legislatura, si bien los turnos de los grupos parlamentarios están reglamentariamente tasados (treinta minutos en la primera intervención y diez minutos en la réplica), sin perjuicio de las facultades de la Presidencia de la Cámara de ordenación del debate.
La votación es nominal pública por llamamiento, comenzando por el nombre del diputado sacado al azar, si bien los miembros del Gobierno en funciones y la Mesa votarán al final.
Si en la primera votación el candidato no obtuviere el apoyo de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, mayoría que toma como base el número total de diputados que para ese momento ya hayan perfeccionado su condición de tales, se producirá una segunda votación, cuarenta y ocho horas después. Para esta ocasión se establece que tanto el candidato como los grupos intervendrán sólo para fijar su posición con un tiempo limitado. En esta segunda votación, bastará con que el candidato obtenga el apoyo de la mayoría simple de la Cámara.
La votación de la Cámara supone la aceptación o rechazo -sí, no o abstención- del candidato propuesto -único cada vez-, no por tanto una elección entre alternativas diversas.
Ocurrió que, en febrero de 1981, el entonces candidato a la Presidencia del Gobierno, el Sr. Calvo-Sotelo, no obtuvo en la primera votación mayoría absoluta y hubo de procederse a una segunda en la que, paradójicamente, sí obtuvo tal mayoría, aunque ya no era necesaria.
En el debate de investidura celebrado los días 8 y 9 de abril de 2008, el Sr. Rodríguez Zapatero no obtuvo el voto favorable de la mayoría absoluta por lo que hubo de someterse a una nueva votación de la Cámara, transcurridas 48 horas tras la finalización de la anterior, el día 11 de abril de 2008, donde obtuvo el voto favorable de la mayoría simple de los miembros de la Cámara.
El 21 de diciembre de 2011 Mariano Rajoy fue investido presidente del Gobierno con los votos de los representantes del Partido Popular, UPN y Foro Asturias que permitieron que fueran proclamados en primera instancia, pese a que no necesitaba estos apoyos porque ya contaba con la mayoría absoluta.
Un hecho significativo en la democracia española fueron los más de 300 días que transcurrieron entre las elecciones de diciembre de 2015 y la investidura de Mariano Rajoy el 29 de octubre de 2016 como Presidente del Gobierno de la XII Legislatura. El Congreso aprobó en segunda votación la investidura de Rajoy, con 170 apoyos (los de los diputados del PP, los de Ciudadanos y el de Coalición Canaria), 111 votos en contra y 68 abstenciones ( PSOE).
Para ello fueron necesarios meses y meses de negociaciones entre los partidos, sesiones de investidura fallidas como la del candidato del PSOE Pedro Sánchez, así como la celebración de nuevas elecciones en junio de 2016. La elección de Rajoy, puso fin al periodo más largo de inestabilidad en la democracia constitucional de España. Fueron 315 días de Gobierno en funciones.
Tal y y como hemos visto, si tampoco en esta segunda ocasión se consiguiese la mayoría necesaria, el Rey habrá de realizar nuevas y sucesivas propuestas, por el mismo procedimiento inicial. Si pese a ello transcurren dos meses desde la primera votación de investidura sin que ningún candidato haya obtenido la confianza del congreso, el Rey disolverá las Cámaras y convocará nuevas elecciones.
Frente a ello, otorgada la confianza de la Cámara al candidato el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey (artículo 171 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982), lo que realiza mediante escrito dirigido a su Majestad. A continuaciinicial. Si pese a ello transcurren dos meses desde la primera votaci procedimiento lo que constituye un deber constitucional del Monarca [artículos 99.3, 62.d) y 64.1 de la Constitución Española], refrendado por el Presidente del Congreso. Aunque tampoco aquí la Constitución fija un plazo para la expedición del Real Decreto de nombramiento, habitualmente el Presidente del Congreso comunica personalmente al Rey el otorgamiento de la confianza parlamentaria el mismo día de la votación, y en la misma audiencia el Monarca firma el Real Decreto de nombramiento que es refrendado en este acto por el Presidente de la Cámara.
Nombrado y publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto, el Presidente del Gobierno tomará posesión de su cargo ante el Rey.
Recuerde:
• El procedimiento de designación del Presidente del Gobierno consta de los siguientes actos:
- - consultas regia con la función principal de facilitar al Jefe del Estado toda la información posible en cuanto al candidato más idóneo para ser sometido a la confianza de la Cámara.
- - propuesta de candidato: se realiza por escrito y es posteriormente publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
- - debate de investidura en el Congreso de los Diputados en el que el candidato propuesto por el Rey expone el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara".
- - votación: supone la aceptación o rechazo del candidato propuesto.
- - nombramiento: otorgada la confianza de la Cámara al candidato, el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey que deberá nombrar al candidato mayoritariamente respaldado por el Congreso.