Libertad de circulación

¿En qué consiste?

El artículo 19 de la Constitución Española establece que "los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos".

Las libertades de circulación y de residencia se encuentran reguladas en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución, gozando de la máxima protección que el constituyente otorga a los derechos y libertades fundamentales, sometidas a reserva de ley orgánica (artículo 81 de la Constitución Española), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, vinculan a todos los poderes públicos (artículo 53.1 de la Constitución Española), y su tutela ante los tribunales ordinarios se lleva a cabo mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, siendo además susceptibles de amparo constitucional.

Las libertades de residencia y circulación reconocen al ciudadano la posibilidad de desplazarse libremente de un lugar a otro del territorio nacional, así como de salir y entrar en él y de fijar su residencia en el lugar que elijan. Ello significa la posibilidad de trasladarse de un lugar a otro, de una Comunidad Autónoma a otra o de fijar la residencia en una u otra con independencia del origen, sin ningún tipo de trabas, por todo el territorio nacional.

Estas libertades se vinculan con lo establecido en el artículo 139.2 de la Constitución que señala que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de personas en todo el territorio español

En lo que se refiere a la libertad de circulación, es un derecho fundamental autónomo frente a los principios de libertad de industria y de comercio, aunque presenta una faceta económica importante en su consideración de libertad de circulación de bienes, mercancías y trabajadores. Con el Tratado de la Unión Europea y el Convenio de Shengen la libertad de circulación adquiere una dimensión supranacional que hace desaparecer las fronteras entre los países que, como España, lo han firmado.

La libertad de circulación y de residencia no viene determinada solamente por el ordenamiento interno sino también por la normativa comunitaria. En este sentido la libertad de circulación y de residencia, por vía del Derecho de la Unión Europea (artículo 18 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea), se extiende a todos los ciudadanos comunitarios y a sus familias, de conformidad con las Directivas de desarrollo, sin que los Estados puedan restringir el derecho más que por causa de orden o seguridad públicos o de salud pública, cuya apreciación corresponde al Estado receptor pero siempre con el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, quien ha establecido una interpretación restringida de las mencionadas cláusulas.

¿Cuál es su ámbito de aplicación según la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional?

El Tribunal Constitucional ha extendido el ámbito de aplicación de la libertad de circulación y de residencia a los extranjeros no comunitarios, si bien no en los mismos términos que a los españoles: estas libertades en el caso de los extranjeros sólo podrán limitarse en virtud de ley o en virtud de resolución judicial, sin que puedan restringirse de forma general o ilimitada (Sentencia del Tribunal Constitucional 242/1994, de 20 de julio).

La regulación actual de la libertad de circulación de los extranjeros se encuentra en el artículo 5 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social. La Ley, además de remitirse a los supuestos generales, plantea que "excepcionalmente por razones de seguridad pública, de forma individualizada, motivada y en proporción a las circunstancias que concurran en cada caso" el Ministerio del Interior podrá imponer medidas limitativas como "el alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente".

La libertad de residencia y circulación se encuentran entre las que pueden ser suspendidas con motivo de la declaración del estado de excepción o sitio, siempre que así se establezca expresamente en la autorización correspondiente del Congreso de los Diputados, y podrá limitarse su ejercicio (que no suspenderse) en caso de declaración de estado de alarma (artículos 55 y 116 de la Constitución Española), tal y como sucedió con la declaración del estado de alarma ocurrida en marzo de 2020 con ocasión de la pandemia causada por el virus SARS-COVID-19 y que analizaremos posteriormente.

En ocasiones la limitación puntual del derecho puede venir dada por el ejercicio de otros derechos por parte de otras personas, tal es el caso del derecho de manifestación o del derecho de huelga que puede condicionar temporalmente la libertad de circulación (Sentencias del Tribunal Constitucional 26/1981, de 17 de julio; 59/1990, de 29 de marzo).

Otras limitaciones de este derecho tendrán un carácter individual, así las que se derivan de las impuestas, a su vez, al derecho de libertad (artículo 17 de la Constitución española), pues obviamente cualquier privación de libertad supone una afectación a la libertad de circulación y de residencia. De igual forma el Juez puede restringir la libertad de circulación en supuestos en los que mediante resolución judicial imponga el alejamiento de un lugar o la prohibición de acercarse a una persona.

Finalmente, el segundo párrafo del artículo 19 CE reconoce el derecho de entrar y salir libremente de España de acuerdo con lo establecido en la ley, derecho que no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos. Se trata de un derecho de configuración legal. Este derecho se encuentra condicionado habitualmente por exigencia de unos determinados requisitos administrativos, puesto que cada país debe y puede ordenar las salidas y entradas de su territorio, que en ningún caso pueden desvirtuar el contenido esencial de este derecho fundamental (artículo 53.1 de la Constitución española).

¿Cuándo se puede suspender el derecho fundamental a la libertad de circulación?

Referente los derechos y libertades que pueden ser suspendidos, establece el art. 55.1 de la CE que el derecho a la libertad deambulatoria y de residencia reconocido por el art. 19 de la CE, «podrá ser suspendido, entre otros derechos, cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución», regulados en la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante, LOAES).

Con ocasión de la pandemia de carácter mundial ocasionada por el virus SARS-COVID-19, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que en su artículo 7 impone constricciones extraordinarias a la libertad de circulación, residencia y reunión orientadas a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes y ajustadas a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud,

Contra el citado Real Decreto fue interpuesto recurso de inconstitucionalidad en el que los recurrentes consideraban que la citada norma vulneraba los derechos fundamentales enunciados en el párrafo primero del art. 19 de la CE. Además, señalan que el art. 11.a) LOAES únicamente permite para el estado de alarma, «limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos», sin que autorice restricción alguna respecto de la libertad fundamental de residencia.

Añaden los recurrentes que las limitaciones impuestas a la libertad deambulatoria, «en cuanto implican la suspensión de derechos fundamentales, no encuentran cobertura constitucional en el estado de alarma declarado, y habrían justificado la declaración del estado de excepción.»

El Tribunal Constitucional (STC 148/2021, de 14 de julio de 2021, FJ 5) consideró que efectivamente los apartados 1, 3 y 5 del precepto impugnado -el artículo 7- suponen la «privación» o «cesación» de los mismos en cuanto su ejercicio tiene una estrecha vinculación con el propio derecho a la libertad de circulación en las «vías o espacios de uso público» y el mismo queda cancelado mediante la medida en cuestión, pues los apartados 1 y 3 de ese artículo acotan las finalidades que pueden justificar, bajo el estado de alarma, la circulación por esos ámbitos; mientras que, por otra parte, el apartado 5 habilita al ministro del Interior a cerrarlos con carácter general; suprimiendo así una cualidad inherente a esa libertad constitucional de circulación la cual es su despliegue y práctica en las «vías o espacios de uso público», con independencia de unos fines que solo el titular del derecho puede determinar, y sin necesidad de dar razón a la autoridad del porqué de su presencia en tales vías y espacios. Por otra parte, tampoco cabría la libre elección del lugar de residencia en tanto se impone imperativamente la constricción a aquél que tuviera dicho carácter en el momento de entrada en vigor del real decreto. Todo ello conduce al TC a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del RD 463/2020, de 14 de marzo.

Respecto al derecho fundamental a «elegir libremente la propia residencia» también contemplado en el art. 19.1, párrafo primero, CE, la citada Sentencia señala que «aunque presenta perfiles propios, tiene una estrecha vinculación con el propio derecho a la libertad de circulación (…). Su contenido constitucional es, en términos positivos, el derecho a elegir la localización del propio lugar de residencia, con respeto a las normas generales; y, en sentido negativo, el de excluir que el poder público imponga a su titular una residencia determinada (a salvo de los supuestos de privación de libertad personal).»