Privilegio de acción de oficio

¿En qué consiste el privilegio de acción de oficio?

Este privilegio implica que, en Derecho administrativo, el principio según el cual nadie puede hacerse justicia a sí mismo, no es aplicado de una manera tan estricta como en Derecho privado (cuando un particular quiere hacer valer un derecho en contra de otro, debe, en defecto de acuerdo amigable, recurrir al Juez que constata la existencia de estos derechos y dicta una decisión revestida de la fórmula ejecutoria). La Administración no tiene necesidad de recurrir al Juez para procurarse un título ejecutorio; ella establece este título.

Distinto a esta posibilidad que tiene la Administración de crear unilateralmente sus derechos es el de si puede jurídicamente realizar ella misma, por la coacción, el derecho que ha creado por decisión unilateral. Para mejor analizarlo es preciso advertir que desde el nacimiento de la obligación (por creación unilateral) hasta su cumplimiento (por coacción unilateral) es necesario distinguir:

• a) En primer lugar, la fuerza obligatoria.
• b) En segundo lugar, la fuerza ejecutoria. Es decir, la cualidad jurídica que se añade a veces a la validez y que permite al beneficiario de un derecho obtener su ejecución. Esta cualidad se reconoce, a veces, a títulos extrajudiciales, incluso dentro del Derecho privado, aun cuando lo normal sea lo contrario.
• c) Y, por último, la facultad efectiva de ejecución, es decir, la posibilidad material de realización del derecho, contra la voluntad del obligado, que opone resistencia a su cumplimiento. En sentido estricto, esta última facultad es lo que se conoce con el nombre de privilegio de la acción de oficio.

La ejecutividad de los actos administrativos es un atributo de su eficacia ligada a la presunción legal -iuris tantum- de su validez -artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP)-, en virtud de la cual "producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior".

Pues bien, cuando la doctrina española se refiere a estos problemas suele emplear el término "ejecutoriedad", para referirse a la manifestación de la eficacia de los actos administrativos, a los que las autoridades administrativas pueden dar cumplimiento incluso contra la voluntad de los propios interesados, sin necesidad de acudir al Juez.

Puede decirse que la ejecutoriedad (la posibilidad de ejecución coactiva del acto administrativo) es la posibilidad que tienen tales autoridades administrativas de usar los procedimientos administrativos de ejecución en caso de resistencia por parte de los sujetos obligados. Si en Derecho procesal es título ejecutivo aquel que es bastante para incoar un proceso de ejecución, en Derecho administrativo es acto ejecutorio aquel que puede dar lugar a un procedimiento administrativo de ejecución.

La ejecutoriedad implica la posibilidad de la Administración de iniciar los procedimientos administrativos ejecutivos; para que se realice materialmente lo mandado en un acto administrativo. La Administración no tiene que acudir a los órganos jurisdiccionales, sino que puede ejecutar el acto por sí, a través de sus órganos, pudiendo llegar al empleo de la coacción para vencer cuantos obstáculos se opongan a la ejecución (privilegio de acción de oficio).

El fundamento del privilegio de acción de oficio es de diversa índole. Las razones de tipo político descansan en la noción de servicio público, cuyas exigencias explican no tener que esperar, para atender eficazmente las necesidades públicas, a una decisión judicial. A estas razones se unen las derivadas de la auctoritas democrática del poder político. Las razones de índole jurídica giran en torno a la personalidad -superior- de la Administración y a la presunción de su legitimidad.

¿Qué límites encuentra?

En lo que respecta a los límites de este privilegio, éstos vienen referidos a la función concreta del acto administrativo en su relación con la ley y con el concepto indeterminado de su necesidad ejecutiva. Las limitaciones derivadas de la ley se basan en los siguientes principios: 1) es necesario que la ejecución esté autorizada por la ley; y 2) es necesario que se ajuste a la Ley.

En primer lugar, hay que destacar que la ejecutoriedad no es un atributo de todos los actos de la Administración, sino únicamente de los actos administrativos, es decir, aquellos actos dictados en el ejercicio de una función administrativa. Sólo los actos que la Administración dicta en ejercicio de sus prerrogativas gozan de la característica de la ejecutoriedad. Por tanto, no son ejecutorios los actos políticos ni los civiles de la Administración. Cuando la Administración actúa en la vida jurídica sometida al Derecho común, los actos regulados por este Derecho no son ejecutorios, y la Administración tendrá necesidad de acudir a la vía judicial para hacer valer los derechos en ellos reconocidos.

En segundo lugar, conviene examinar si los contratos administrativos son ejecutorios. Aunque se suele afirmar que también los contratos administrativos gozan del privilegio de la acción de oficio, esto no quiere decir que los contratos administrativos sean ejecutorios, ya que lo que en esta materia puede hacer la Administración, es dictar actos ejecutorios en materia de cumplimiento, inteligencia, rescisión y efectos de los contratos celebrados por la Administración, contra los que el particular puede interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo.

¿En qué consiste la reciprocidad administrativa?

El término reciprocidad, según el Diccionario de la Real Academia, alude a la correspondencia mutua de una persona o cosa con otra. Remite, pues, a igualdad, equidad, semejanza.

El principio de reciprocidad, por cuanto presupone la existencia de bilateralidad, adquiere especial relevancia en el ámbito del Derecho internacional, donde encontramos múltiples manifestaciones: reconocimiento de titulaciones o profesiones, concesión de visados, otorgamiento de capacidad para contratar con la Administración pública, legislación fiscal -tratados de doble imposición-.

Desde la aprobación de la Constitución Española de 1978 la organización del Estado se escinde en una pluralidad de Administraciones públicas.

Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las corporaciones locales han asumido nuevas competencias cedidas desde la Administración estatal, para cuyo ejercicio disponen de sus propios presupuestos, instituciones y personal.

Este proceso de descentralización, ha motivado que la reciprocidad tomara también protagonismo en la nuestra legislación administrativa interna.

Así, por ejemplo, respecto al aplazamiento o fraccionamiento de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria en su artículo 13.2 señala: "El aplazamiento y fraccionamiento de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal por las comunidades autónomas y las corporaciones locales se regirá por su legislación específica, la cual tendrá en cuenta la necesaria reciprocidad entre administraciones".

En materia de administración electrónica el artículo 45 de la LRJSP se refiere a la interoperabilidad de la firma electrónica entre las distintas Administraciones Públicas; y el artículo 10 de la LPACAP, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula los distintos sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas.

Por último, en relación con la movilidad interadministrativa de los funcionarios el artículo 49.1 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León establece que: "1. Se garantiza, de acuerdo con el principio de reciprocidad y de conformidad con lo dispuesto en la legislación básica del Estado, el derecho de los funcionarios de otras Administraciones Públicas a acceder a los puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, de acuerdo con los requisitos y condiciones que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo".

Con carácter más amplio cabe advertir de que la reciprocidad constituye un principio que rige las relaciones entre las Administraciones públicas, encontrando una manifestación en el artículo 140 de la LRJSP, por cuanto, para el debido cumplimiento de las obligaciones derivadas del principio de lealtad institucional, se otorgan a las Administraciones Públicas algunas facultades, como, con carácter general, la de solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias y, en algunos casos, la de pedir cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud, imponiéndose igualmente un deber de colaboración y auxilio mutuo entre la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades de la Administración Local para la ejecución de aquellos actos que deban realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.