Registro de solares

¿En qué consiste el registro de solares?

Registro público municipal de carácter administrativo cuya función es la de individualizar los solares y edificaciones ruinosas o inadecuadas para las que se haya declarado el incumplimiento de los deberes urbanísticos de edificar o rehabilitar en los plazos legalmente establecidos, lo que podrá llevar como efecto la expropiación, venta forzosa o sustitución del agente edificador o rehabilitador.

La finalidad perseguida con el Registro Municipal de Solares es que el planeamiento se cumpla, así como evitar la retención especulativa sin edificar de terrenos urbanizados (o sin urbanizar, finalidad añadida por el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992).

La doctrina ha destacado de manera unánime la escasa aplicación de estos Registros en los municipios, hasta el punto en que su inaplicación ha sido reflejada en las exposiciones de motivos de las distintas normas estatales que han venido regulando esta figura con carácter previo al Derecho autonómico.

¿Qué régimen jurídico se aplica al registro de solares?

Como viene siendo habitual en esta materia, el esquema normativo derivado del bloque de la constitucionalidad puede expresarse de la siguiente manera:

• a) Legislación básica o reservada al Estado en materia de suelo: en primer lugar, tendrá carácter preferente la regulación contenida en los artículos 49 y 50 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que regulan con carácter básico la venta y sustitución forzosas (disposición final 2.ª de dicha norma).
• b) Legislación urbanística autonómica: En la actualidad la mayoría de las Comunidades Autónomas cuenta con un régimen jurídico propio de venta y sustitución forzosa. Como excepción, alguna Comunidad Autónoma, como es el caso de Navarra, ha prescindido de su régimen de venta forzosa, en el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
• c) Legislación estatal supletoria: con arreglo al artículo 149.3 de la Constitución Española, en aplicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, conforman en esta materia el derecho estatal supletorio, las siguientes normas:
  • • Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (artículos 154 a 164 ).
  • • Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana (artículos 39 a 45).
  • • Decreto 635/1964, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares.
  • • En lo concerniente a la organización del Registro Municipal de Solares, la Orden de 24 de julio de 1964 y la norma 7-4 de la Circular 1/65 del Instituto Nacional de Vivienda de 28 de mayo de 1965.
• d) Potestad normativa municipal: todo ello sin perjuicio de la potestad normativa del propio municipio, a través de la ordenanza reguladora del Registro de Solares o la denominación que determine el Derecho autonómico, así como lo dispuesto en los instrumentos de ordenación urbanística (que definirán los plazos y forma del deber de edificar y rehabilitar).

¿En qué consisten los deberes de urbanizar, de edificar y rehabilitar y su incumplimiento?

a) El deber de urbanizar:

El ordenamiento urbanístico contempla determinadas consecuencias en los casos que una actuación de transformación urbanística no se culmine. La técnica más habitual es la sustitución del sistema de actuación. No obstante, las normas urbanísticas no establecen la obligatoriedad de incluir en un Registro administrativo los terrenos objeto de una actuación de transformación urbanística en los que los promotores de la misma hayan incumplido los deberes urbanísticos asociados a tal actuación. Las medidas que prevé el ordenamiento urbanístico pasan por la sustitución del sistema de actuación, sin necesidad de incluir la actuación en un Registro administrativo.

b) El deber de edificar y su incumplimiento:

En lo que respecta al deber de edificar, desde antiguo los textos normativos urbanísticos han diseñado un Registro administrativo, cuya finalidad es la de contener los solares y terrenos para los que se haya declarado administrativamente el incumplimiento de los deberes de edificación o conservación de la edificación construida.

Ha sido tradicional en nuestro sistema jurídico, de conformidad con la función social del derecho de propiedad que consagra la Constitución Española en su artículo 33.2, la consideración de la edificación como un deber y un derecho, como una plasmación jurídica más del contenido estatutario del derecho de propiedad.

De esta manera ha sido una preocupación del Legislador la culminación del proceso urbanístico mediante la construcción de las edificaciones, tanto desde un punto de vista de la ciudad consolidada, como la de disposición de viviendas, entendida como necesidad social, y por lo que ello conlleva en orden a evitar tendencias especulativas.

Prescindiendo de un estudio de los antecedentes de esta figura y siguiendo las pautas de la Ley de Solares de 1945, la Ley del Suelo de 1956 y sus posteriores reformas y ahora las legislaciones autonómicas imponen también a los propietarios de terrenos que tuvieran la condición de solares (a los que equipararon las fincas en que existieran construcciones paralizadas, ruinosas, derruidas o inadecuadas) la obligación de edificarlos dentro del plazo fijado al efecto en el Plan o Programa de Actuación Urbanística o, en su defecto, en el previsto para la legislación respectiva. Cumplidos dichos plazos sin que la obligación se hubiere cumplido, el terreno se inscribe en el Registro de Solares sin edificar en situación de expropiable para cuando llegara un comprador que estuviese dispuesto a pagar por él su valoración urbanística.

En la actualidad, la norma básica que impone el deber de edificar es el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, cuyo artículo 17 Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, determina que, en el suelo en situación de urbanizado, el deber de uso supone los deberes de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación y el deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable, cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas.

A lo anterior, añade el art. 49 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que el incumplimiento de los deberes establecidos en esta ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Así, mientras la sustitución forzosa tiene por objeto garantizar el cumplimiento del deber correspondiente, mediante la imposición de su ejercicio, que podrá realizarse en régimen de propiedad horizontal con el propietario actual del suelo, en caso de incumplimiento de los deberes de edificación o de conservación de edificios, en los supuestos de expropiación, venta o sustitución forzosas, el contenido del derecho de propiedad del suelo nunca podrá ser minorado por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística en un porcentaje superior al 50 por ciento de su valor, correspondiendo la diferencia a la Administración.

También la legislación urbanística autonómica ha recalcado la importancia de la culminación de la ejecución urbanística a través del deber de edificar en el plazo señalado por la normativa y los instrumentos de ordenación urbanística, así como de conformidad con las condiciones jurídicas dispuestas en la respectiva licencia de obras.

c) El deber de rehabilitar y su incumplimiento:

Como se ha expresado anteriormente, las normas urbanísticas en los últimos tiempos establecen una equiparación entre los incumplimientos del deber de edificar y del deber de conservar o rehabilitar, en lo que se refiere a su constatación y control (Registro de Solares y Edificaciones con incumplimiento del deber de conservar y rehabilitar) y los efectos derivados de la inclusión en el Registro (expropiación, venta o ejecución por sustitución).

¿Cuál es el ámbito de aplicación de los bienes inscribibles en el registro de solares?

Terrenos sin urbanizar

El Texto Refundido de 1992, como novedad con relación a los textos normativos urbanísticos precedentes, amplió el ámbito de actuación de la venta forzosa a los terrenos sin urbanizar (artículo 227).

Hoy, los artículos 17 y 49 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, parecen ofrecer también un mismo tratamiento a los deberes de edificar y urbanizar en lo que a las consecuencias de su incumplimiento se refiere. Así, determina el art. 17 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre que: "en el suelo en situación de urbanizado, el deber de uso supone los deberes de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación y el deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable, cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas", para añadir a continuación el art. 49.1 que:

"El incumplimiento de los deberes establecidos en esta ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

El mismo Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, concreta además, en su artículo 7 lo que ha de entenderse por actuaciones de transformación urbanística, esto es:

• a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen:
  • 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.
  • 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior.
• b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

Y qué se ha de entender por actuaciones edificatorias, a saber:

• a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificaciónexistente.
• b) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

No obstante, el derecho urbanístico autonómico con carácter general ha centrado la institución de la venta o sustitución forzosa con los incumplimientos de los deberes de edificar y de conservación o rehabilitación.

Solares

Por solar puede entenderse aquel terreno urbanizado que cuenta con los servicios urbanísticos precisos exigidos por la legislación y planeamiento urbanístico para que pueda erigirse una edificación. El Registro de Solares comprenderá aquellos terrenos urbanizados con aprovechamiento urbanístico lucrativo (edificabilidad).

En esta situación se encontrarán los solares para los que no se haya solicitado en el tiempo establecido por el ordenamiento urbanístico la correspondiente licencia de edificación, así como aquellos en los que aun habiéndose solicitado y obtenido la licencia de edificación, ésta no se ha materializado o hecho efectiva, lo que conllevará la caducidad de la misma, así como la inclusión del inmueble en el Registro de Solares, previa resolución administrativa dictada a tal efecto.

En algunas ordenanzas municipales se incluyen también aquellos solares cuyos propietarios, habiendo recibido orden de ejecución de la edificación, dejen transcurrir el tiempo que se determine sin solicitar la preceptiva licencia ni adquirir el correspondiente excedente de aprovechamiento de su parcela, y los solares que adquieran tal condición como consecuencia de la destrucción de un edificio catalogado, mediando incumplimiento por parte de su propietario del deber normal de conservación, cuando la Administración no opte por su expropiación.

Edificios

El artículo 154.3 del Texto Refundido de 1976 (que como sabemos es de aplicación sólo supletoria), en relación con el artículo 5 del Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares de 5 de marzo de 1964 (que fue declarado como derogado por el Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, que aprobó la tabla de vigencias de determinados reglamentos), define los siguientes supuestos:

• a) Las construcciones paralizadas, esto es, aquellas cuyas obras son abandonadas o suspendidas antes de su finalización, impidiendo su ocupación o utilización de acuerdo con su destino urbanístico.
• b) Las edificaciones derruidas, o sea, aquellas que hayan perdido el 50% del volumen aprovechable de la construcción o de su capacidad de habitabilidad.
• c) Las edificaciones ruinosas, en virtud de la correspondiente declaración formal de ruina previa concurrencia de alguno de los motivos tasados.
• d) Las edificaciones inadecuadas, reputándose de esta forma aquéllas destinadas en más de la mitad de su superficie construida a un uso urbanístico incompatible con el fijado por el planeamiento. Dado el carácter de concepto jurídico indeterminado de edificación inadecuada, en alguna normativa autonómica y local se equipara a edificación fuera de ordenación.

A los anteriores supuestos, debe añadirse los casos de edificaciones para las que se haya decretado el incumplimiento del deber de rehabilitar.

¿Por qué se caracteriza el registro de solares?

a) Carácter público: con arreglo al artículo 12 del Decreto 635/1964, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, el Registro será público, por lo que cualquier persona tendrá derecho a que se le manifiesten los libros o a obtener certificación del contenido de los mismos (dicho mandato se ratifica por la legislación urbanística posterior).

b) Obligatoriedad de su constitución: El Registro de Solares o de edificación forzosa no es obligatorio en todas las Comunidades Autónomas. En los supuestos en que sí lo sea, se trata de una competencia municipal, estando a cargo del Secretario de la Corporación, como expresa el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares de 1964. Así lo expresa el artículo 8.1 de dicho Reglamento:

"En los Ayuntamientos se llevará preceptivamente un «Registro de Solares y otros inmuebles de edificación forzosa» a cargo del Secretario, bajo la inspección del Alcalde en alguno de los casos siguientes:

• a) Que el Municipio tenga aprobado el Plan General de Ordenación Urbana.
• b) Que tenga más de 20.000 habitantes; y
• c) En los casos no comprendidos en los apartados anteriores, cuando así se haya acordado por Decreto del Consejo de Ministros o se acuerde en el futuro a propuesta del Ministro de la Vivienda" (hoy, Gobierno autonómico).

¿Cuál es el procedimiento para la inclusión de un solar o edificación en el registro de solares?

El procedimiento se sustanciará con arreglo a la normativa autonómica que resulte de aplicación, conteniendo el artículo 15 del Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares una regulación supletoria.

A resultas de dicho precepto, expresado en sus trámites esenciales, el expediente se incoará por el Ayuntamiento notificándose a los titulares de derechos e intereses afectados, publicándose en el tablón de anuncios y en el periódico oficial del mismo, para presentación de alegaciones. Transcurrido el plazo de reclamaciones y practicadas las pruebas que hubieran sido declaradas pertinentes, el Alcalde previo informe de los Servicios Jurídicos y de los Técnicos, si los hubiere y, en su defecto, de Letrado y Arquitecto hábiles para emitirlo, someterá la propuesta de resolución al Ayuntamiento en la sesión más próxima.

¿Cuáles son los efectos de la inclusión de un bien en el registro de solares?

Como se ha visto, el incumplimiento de los deberes de edificar o conservar la edificación determinará la inclusión en el Registro de Solares (o la denominación autonómica que corresponda), determinándose como efectos, la posibilidad de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad, o bien la habilitación para aplicar el régimen de venta o sustitución forzosa, sin perjuicio de otras posibles medidas, efectos o consecuencias que pueda determinar la legislación urbanística autonómica (una de las más puestas en práctica por los Ayuntamientos son las órdenes de ejecución de limpieza y vallado de solares).

Expropiación

Es conocido que una de las funcionalidades de la expropiación urbanística, viene derivada del incumplimiento de la función social de la propiedad. En este caso, el inmueble, una vez expropiado, pasará a manos de la Administración, la cual tendrá que llevar a efecto la urbanización (en el caso de que se prevea la medida para terrenos sin urbanizar), ejecutar la edificación o dar cumplimiento al deber de conservación y rehabilitación, o bien la demolición -total o parcial- de la edificación inadecuada y la ejecución de las obras precisas para su ajuste a la calificación urbanística exigida por el planeamiento.

Venta forzosa

Inscrito un bien en el Registro de Solares y antes de la convocatoria de un procedimiento licitatorio de pública concurrencia para la venta forzosa del bien, alguna normativa autonómica contempla la obligación del Ayuntamiento de formular un requerimiento al propietario para que dé cumplimiento al deber de edificar, rehabilitar o ajustar la edificación a los usos y calificación urbanística determinada por el planeamiento.

La inclusión del solar o de la edificación ruinosa o inadecuada constituye la obligación del Ayuntamiento de convocar procedimiento con publicidad y concurrencia. (Art. 50 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Dada la insuficiencia y parquedad de la normativa urbanística, resultará de aplicación la normativa sobre patrimonio y, de forma supletoria, la de contratación del sector público.

De conformidad con el mismo art. 50, dictada resolución declaratoria del incumplimiento y acordada la aplicación del régimen correspondiente, la Administración actuante remitirá al Registro de la Propiedad certificación del acto o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la última inscripción de dominio. La situación de ejecución subsidiaria, de expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas, o cualesquiera otras a las que quede sujeto el inmueble correspondiente, se consignará en las certificaciones registrales que se expidan.

Cuando el procedimiento determine la adjudicación por aplicación de la venta o sustitución forzosas, una vez resuelto el mismo, la Administración actuante expedirá certificación de dicha adjudicación, que será título inscribible en el Registro de la Propiedad, en el que se harán constar las condiciones y los plazos de cumplimiento del deber a que quede obligado el adquiriente, en calidad de resolutorias de la adquisición.

El artículo 49.3 del mismo cuerpo normativo prohíbe –en los supuestos de expropiación, venta o sustitución forzosas- que el contenido del derecho de propiedad del suelo sea minorado por la legislación autonómica en un porcentaje superior al 50% de su valor. De esta forma, la Ley estatal habilita a las Comunidades Autónomas para que puedan sancionar la inobservancia del deber de edificación o rehabilitación con una reducción de hasta el 50% del valor de su derecho de propiedad del suelo o del suelo y de la edificación.

En los casos en que el procedimiento de pública concurrencia quedara desierto, la legislación urbanística con carácter general determina la procedencia de una nueva convocatoria (facultándose igualmente, en unos casos, la adquisición o expropiación por el Ayuntamiento).

Sustitución forzosa

El agente edificador o rehabilitador: según dispone el artículo 49 antes citado, la sustitución forzosa tiene por objeto la facultad de edificación, para imponer su ejercicio en régimen de propiedad horizontal con el propietario actual del suelo.

Es lo que se ha denominado la figura del agente edificador o rehabilitador, contemplada en alguna norma autonómica.