Sistema electoral

¿Qué se entiende por sistema electoral?

Por sistema electoral se entiende el conjunto de decisiones políticas fundamentales que tienen directa incidencia en la atribución de los escaños (tipo de distrito, uninominal o plurinominal, fórmula electoral o repartidora, tipo o forma de expresión del voto y número de representantes a elegir, sin olvidar la existencia, en su caso, de la barrera electoral). De entre los elementos que componen el sistema electoral, sin duda, el más importante es la fórmula electoral que es el procedimiento destinado a traducir los votos en escaños. La tipificación de los sistemas electorales se hace según la fórmula electoral empleada y así se distingue entre sistemas mayoritarios, proporcionales y mixtos, según que aquélla atribuya el escaño al candidato que obtenga mayor número de votos, distribuya los escaños proporcionalmente, aun cuando no exista la proporcionalidad absoluta, o, en los mixtos, combine los dos criterios anteriores.

A pesar de su aparente tecnicismo, estamos ante una de las cuestiones menos pacíficas, dado que el sistema electoral condiciona en gran medida el sistema político en que se inserta. El debate entre Bagehot y Stuart Mill, defensores del sistema mayoritario y proporcional, respectivamente, aún no está cerrado, pues se trata de elegir entre la eficacia y la justicia, entre la estabilidad y la representatividad. Ahora bien, el debate pierde su razón de ser si tenemos en cuenta que el sistema electoral no es una variable independiente, sino dependiente de otros factores. Explica con acierto Santolaya Machetti, que la experiencia demuestra que existen un conjunto de factores -jurídicos, históricos y politológicos- que provocan que el margen de decisión política existente a la hora de establecer el sistema electoral sea más reducido de lo que en teoría parece ser; y asimismo, que una vez configurado, se consolida en sus elementos fundamentales por la "ley de la inercia", único principio teórico en Derecho Electoral, como escribió el maestro Sánchez Agesta.

¿Qué sistema electoral se aplica en las elecciones al Congreso de los Diputados?

El artículo 68.3 de la Constitución exige que la elección de los Diputados del Congreso se realice "atendiendo a criterios de representación proporcional", fórmula genérica que es concretada por el legislador electoral, en concreto por el artículo 163 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG) que fija las reglas de distribución de los escaños en cada circunscripción o distrito:

• a) En primer término, se excluyen las candidaturas que no hubieran alcanzado la barrera electoral, que se fija en el 3% de los votos válidos -excluidos, pues, sólo los nulos- emitidos en la circunscripción. La Sentencia del Tribunal Constitucional 75/1985, de 21 de julio, confirma la validez constitucional de la barrera, y, por tanto, la restricción del acceso al Congreso "de manera que sea compatible con el resultado de que la presentación de los electores en esa Cámara no sea en exceso fragmentaria, quedando encomendada a formaciones políticas de cierta relevancia".
• b) En segundo lugar, la aplicación de la fórmula D'Hondt o del mayor cociente previa ordenación de mayor a menor, en una columna, de los votos obtenidos por las candidaturas que superan dicha barrera, y posterior división de dicho número de votos por 1, 2, 3, etc., hasta el número de escaños a cubrir, atribuyendo los escaños a los mayores cocientes; en supuesto de igualdad de cocientes; corresponderá el escaño a la candidatura que hubiera obtenido mayor número de votos. Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con la doctrina de la Junta Electoral Central y con la jurisprudencia ordinaria, han de tenerse en cuenta los decimales de los cocientes electorales, pues, como ratifica la Sentencia del Tribunal Constitucional 115/1995, de 10 de julio: "ningún reproche constitucional merece la interpretación que entiende que los escaños (o puestos de Concejales) se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, en su parte entera y decimal, atendiendo a un orden decreciente".

Sobre el carácter escasamente proporcional del sistema D´Hondt aplicado en circunscripciones de tamaño medio y pequeño, es decir, con un número bajo de Diputados a elegir, pero con un mínimo elevado -de dos- en cada una, se han escrito miles de páginas y formulado algunas propuestas de reforma que pasan imprescindiblemente por la de la Constitución. En todo caso, estas críticas ponen de relieve que la fórmula D´Hondt no es la fuente exclusiva de los efectos limitadamente proporcionales, sino que el beneficio para los grandes partidos es consecuencia del conjunto de variables o elementos interdependientes que conforman el sistema electoral, que, por lo demás, funciona de modo satisfactorio, y goza de un amplio acuerdo básico.

¿Cuál es el sistema electoral en las elecciones al Senado?

Para la elección de los Senadores, en las circunscripciones provinciales, insulares y en Ceuta y Melilla, el artículo 165 de la LOREG establece un sistema mayoritario, con voto nominal y restringido o limitado, lo que permite la representación de las minorías, salvo en las islas menores y en Ceuta y Melilla en que es mayoritario simple. En efecto, las reglas que fija dicho precepto son:

• a) Los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos -marcando una cruz en la papeleta junto a sus nombres- en las circunscripciones provinciales- que eligen cuatro Senadores-, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla- que eligen sólo dos senadores mientras que las islas mayores eligen tres-, y uno en las restantes circunscripciones insulares.
• b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar el de Senadores asignados a la circunscripción.

Como ha escrito Alba Navarro, la fórmula de la elección de los Senadores, de base provincial e insular y de las ciudades de Ceuta y Melilla, a los que se suman los designados por las Comunidades Autónomas, además de ciertamente conservadora -en cuanto legataria de la Ley para la Reforma Política y del Real Decreto-Ley 20/1997- es firmemente mayoritaria "con grandes primas para los partidos triunfadores, que hacen esta elección incluso más mayoritaria que un eventual sistema mayoritario simple con circunscripciones uninominales" afirmación elocuente aunque de difícil comprobación, y con escaso margen de configuración diferente dado el escaso margen abierto por el artículo 69 de la Constitución.

¿Cuál es el sistema electoral en las elecciones al Parlamento Europeo?

En las elecciones al Parlamento Europeo no existe barrera electoral, y la atribución de los 64 escaños que a España correspondan se fijará en función de lo que establece en esta materia el ordenamiento jurídico europeo (artículo 215 de la LOREG). Se realiza mediante la fórmula D'Hondt, que se convierte en la manera de entender la proporcionalidad en España, en cuanto es también la elegida por las leyes electorales autonómicas, con lo que se afirma, como escribe Molas, la "canalización del pluralismo político a través de unos mecanismos tendentes a hacer posible una combinación de la consolidación de los partidos como sujetos principales de la representación popular y al mismo tiempo la conformación de mayorías mediante los efectos de la aplicación de la regla de la media más alta".

¿Cuál es el sistema electoral en las elecciones locales?

Municipios

Conforme al artículo 140.1 de la Constitución: "Los Concejales elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio universal, libre, directo y secreto en la forma establecida en la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos". La Constitución no prejuzga así el sistema electoral en las elecciones locales, pero el artículo 180 de la LOREG opta también por la fórmula del matemático belga D'Hondt, con la salvedad de que no son tenidas en cuenta aquellas candidaturas que no obtengan, por lo menos, el 5% de los votos válidos -excluidos, por tanto, sólo los nulos- emitidos en la circunscripción, barrera electoral más elevada que en la elecciones al Congreso de los Diputados, que tiene por objeto evitar un fraccionamiento excesivo del voto, buscar una relativa identificación y concentración de los sufragios en las entidades políticas más consolidadas, y combinar la mejor gestión de las pequeñas poblaciones con la máxima proporcionalidad en las ciudades más habitadas. Haciendo balance, y teniendo en cuenta que la misma fórmula fue establecida por la Ley de Elecciones Locales de 1978, se observa que, si bien es cierto que el método ha favorecido a las grandes formaciones, no ha provocado la concentración del voto en los términos previstos dada, por lo demás, la relevancia en estas elecciones de las agrupaciones o candidaturas independientes. Se abren camino, en la discusión política y doctrinal, fórmulas alternativas como la elección directa del Alcalde en una o dos vueltas o la fijación de una sobreprima para el partido triunfador.

Para los pequeños Municipios, los que tengan una población inferior a 250 habitantes y no estén sometidos a régimen de Concejo Abierto, se establece en el artículo 184 de la LOREG un sistema mayoritario de elección de los Concejales con voto limitado, de forma que los electores sólo podrán dar su voto a un máximo de cuatro de los cinco Concejales a elegir, en municipios entre 101 y 250 residentes, o a un máximo de dos de los tres nombres a elegir, en caso de municipios de hasta 100 residentes.

Finalmente, en los Municipios que, de acuerdo con la legislación de régimen local, funcionan en régimen de Concejo Abierto, los electores eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario (artículo 179.2 de la Ley Electoral de 1985). El Concejo Abierto es un sistema organizativo en el que se articula la democracia directa en las pequeñas poblaciones.

Provincias

El artículo 141.2 de la Constitución establece que: "el Gobierno y la Administración autónoma de las provincias estarán encomendadas a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo", precepto del que se infiere que deberán ser elegidos democráticamente, sin prejuzgar el cauce para ello. El artículo 204.1 de la LOREG determina el número de diputados correspondiente a cada Diputación Provincial en función del número de residentes en cada provincia, según escala que varía de 25 a 51. Las Juntas Electorales Provinciales reparten, proporcionalmente y atendiendo al número de residentes, los puestos correspondientes a cada partido judicial. El sistema, heredero de la Ley de Elecciones Locales, tras la reforma de 1983, fue declarado constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/1983, de 20 de mayo.

La elección de los Diputados Provinciales es indirecta o de segundo grado. Dice el artículo 205 de la LOREG que tras la constitución de todos los Ayuntamientos de la provincia, la Junta Electoral de Zona procede a formar una relación de los partidos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores que hayan obtenido algún Concejal en el partido judicial y los ordenan por orden decreciente de los votos obtenidos por cada entidad política, estableciendo una regla especial para los Municipios de menos de 250 habitantes, en lo que el número de votos a tener en cuenta por cada candidatura se obtiene dividiendo la suma de los votos obtenidos por cada uno de sus componentes entre el número de candidatos que formaban la correspondiente lista hasta un máximo de cuatro. Se corrigen por defecto las fracciones resultantes.

Realizada tal operación material se procede por la Junta Electoral de Zona a distribuir los puestos de Diputado provincial que correspondan a las entidades políticas en el partido judicial aplicando, una vez más, la fórmula D'Hondt o del mayor cociente según el número de votos obtenido por cada una de aquéllas.

Sin duda, es la integración de las agrupaciones de electores la cuestión que plantea mayores dudas interpretativas, que solventó la Junta Electoral Central identificando cada una como "independiente y distinta de las que presenten candidaturas en otros Municipios o distritos", de forma que: "no es posible la agrupación de los votos obtenidos por distintas agrupaciones de electores que hubieran presentado candidaturas en distintos Municipios del mismo partido judicial a los efectos de designación de Diputados provinciales", sin que, por lo demás, resulte posible que suscriban entre sí "pactos federativos", pues ello constituiría "una vía anómala de creación de partidos o asociaciones políticas al margen de la legislación vigente en la materia" (Acuerdos de 30 de enero y 5 de junio de 1987, entre otros).

Esta posición ha sido ratificada por la jurisprudencia, en cuya virtud en la operación de distribución de puestos que en cada partido judicial correspondan a las agrupaciones de electores no cabe sumar los concejales y votos de todas las agrupaciones de dicho partido judicial, sino que cada agrupación figura con los suyos, con lo que se beneficia a las entidades políticas permanentes y a las coaliciones electorales en plena conformidad con la voluntad del legislador.

Cabildos Insulares

La elección de los Consejeros Insulares se realizará del mismo modo que la elección de Concejales, es decir, mediante la aplicación de la fórmula D'Hondt, si bien es la isla la circunscripción electoral. Así lo prevé el artículo 201 de la LOREG, que en su apartado primero dispone el número de Consejeros Insulares de los Cabildos, entre 11 y 21 (añadiéndose uno más por cada 100.000 residentes o fracción) y en el apartado 3 determina que: "La elección de los Consejeros Insulares se realiza mediante el procedimiento previsto para la elección de Concejales, pero cada Isla constituye una circunscripción electoral".