Sanciones administrativas

¿En qué consisten las sanciones administrativas?

La sanción administrativa es un castigo inferido por la Administración al administrado por haber infringido la ley, cuando dicha vulneración no tiene la consideración de delito o falta penal (en cuyo caso el castigo -la pena- es impuesto por los titulares del Poder judicial). Esta dualidad de sistemas represivos, administrativo y judicial, está recogida en un mismo precepto de la Constitución, el artículo 25 CE: "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento".

Excluyendo la posibilidad de que la Administración pueda imponer sanciones privativas de libertad (la Administración civil, no la militar), la Constitución de 1978 ha mantenido en el citado artículo 25 CE (dándole por vez primera rango constitucional) esa potestad administrativa de sancionar, sin que ofrezca ningún criterio objetivo para distribuirse el campo con el ius puniendi que se actúa esa distribución (así viene a admitirlo la propia Constitución en su artículo 45.3: "se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas" contra quienes atenten contra el medio ambiente; esa "o" es expresiva por sí misma), con frecuencia en virtud de razones puramente cuantitativas (por ejemplo, el delito fiscal respecto de la infracción administrativa del mismo carácter), otras, la mayor parte de las veces, por razones de expeditividad ante una justicia penal bloqueada por la acumulación de asuntos, etc.

Como recuerda Eduardo García de Enterría, las penas judiciales por mandato constitucional (artículo 25.3 CE), "estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social", en tanto que las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática, tanto que se ha pretendido incluso que puedan proceder por responsabilidad objetiva o al margen de la culpabilidad del infractor, extremo, sin embargo, hoy no sostenible en nuestro Derecho.

El mismo ius puniendi del Estado se nutre en su ejercicio de los mismos principios establecidos con mayor rigor para la aplicación penal por los jueces desde los orígenes del Estado de Derecho. Así, el Tribunal Constitucional, desde sus primeras Sentencias de amparo en la materia (30 de enero y 8 de junio de 1981), hizo suya esa postura que acababa de iniciar el Tribunal Supremo: "Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo..., hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales". De este modo, la inmensa laguna que suponía la ausencia de un cuadro normativo general que definiese los principios generales de funcionamiento de las sanciones administrativas y de su aplicación se encuentra suplida por esa remisión general (que vendría impuesta por un principio constitucional, lo que supone su superioridad sobre cualquier eventual determinación contraria de las Leyes) a "los principios del orden penal", lo cual es de una extraordinaria importancia práctica, como bien se comprende.

¿Qué establece el Tribunal Constitucional acerca de las sanciones administrativas?

El Tribunal Constitucional ha ido concretando luego esos "matices" que no hacen aplicables en su generalidad esos principios del orden penal al campo de las sanciones administrativas. Quizás la más significativa de esas excepciones se encontró en las calificadas por el propio Tribunal Constitucional, como por el Tribunal Supremo (con una enorme laxitud), como "situaciones o relaciones de sujeción especial", supuesto en el cual las exigencias de la legalidad y de la tipicidad se relajarían o "debilitarían" notablemente, incluso hasta su desaparición pura y simple.

Pero estas tesis, aplicada incluso a situaciones que nada tienen de especial sujeción, fue superada felizmente por la importante Sentencia 61/1990, de 29 de marzo de 1990, Rec. 370/1988, que parece marcar la postura definitiva del Tribunal Constitucional sobre la materia. La naturaleza sancionatoria de la medida (impide) que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial, ya en sí misma imprecisa, pueda desvirtuar aquella naturaleza... y sin que, por lo demás, y esto es más importante, puede dejar de considerarse al respecto la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del administrado con el riesgo de lesionar derechos fundamentales. Pues una cosa es, en efecto, que quepan restricciones en el ejercicio de los derechos en los casos de sujeción especial y otra que los principios constitucionales (y derechos fundamentales en ellos subsumidos) puedan ser también restringidos o perder eficacia y virtualidad. Y siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad del ciudadano.