Orden del día

En las Cortes Generales

En el sistema parlamentario español la fijación del orden del día constituye una doble garantía, por un lado sirve para garantizar la autonomía parlamentaria de la Cámara y de sus órganos frente a la injerencia de terceros; de otra parte, sirve al principio de seguridad jurídica, al garantizar a las minorías y, en general, a todos los miembros del órgano en cuestión, que no será examinado ningún asunto que no figure en el mismo, salvo que sea introducido por el órgano competente y el procedimiento previamente establecido.

En este sentido, el artículo 79.1 de la Constitución establece que: "Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros", de manera que son dos los requisitos establecidos para la validez de los acuerdos adoptados: reunión reglamentaria y asistencia de la mayoría de los miembros. A su vez la adecuación de las reuniones a lo reglamentariamente previsto conlleva el cumplimiento de diversas formalidades, entre ellas:

La convocatoria

Este precepto es complementario del artículo 67.3 de la Constitución, que exige la convocatoria reglamentaria para que la celebración de reuniones de parlamentarios pueda vincular a las Cámaras. La convocatoria constituye así un elemento de validez de los acuerdos de las Cámaras y sus órganos, de manera que sin su llamamiento formal no pueden reunirse válidamente. Aunque tradicionalmente el poder de convocatoria ha estado unido al de fijación del orden del día, actualmente, aunque en un mismo acto se procede a convocar la reunión para abordar un orden del día concreto, de manera que sin existir éste aquélla carece de sentido, la facultad para decidir una y otro no se otorgan necesariamente al mismo órgano. La convocatoria del Pleno corresponde en el Congreso de los Diputados a su Presidente, a iniciativa propia o a solicitud, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara (artículo 54 del Reglamento del Congreso), en el Senado a su Presidente (artículo 37.2 del Reglamento del Senado).

La convocatoria de las Comisiones del Congreso se regula en el artículo 42 del Reglamento, que dispone lo siguiente: "1. Las Comisiones serán convocadas por su Presidente, de acuerdo con el del Congreso, por iniciativa propia o a petición de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Comisión. 2. El Presidente del Congreso podrá convocar y presidir cualquier Comisión, aunque sólo tendrá voto en aquéllas de que forme parte". Por su parte, el Reglamento del Senado establece en su artículo 61 que: "Las Comisiones se reúnen cuando son convocadas, directamente o a petición de un tercio de sus miembros, por su Presidente o por el de la Cámara. 2. La convocatoria deberá efectuarse, salvo en casos de urgencia, con una antelación mínima de tres días. 3. El Presidente de la Cámara, en consideración a las exigencias del trabajo del Senado, puede armonizar y ordenar las convocatorias de las Comisiones", existiendo además un régimen específico para la convocatoria de la Comisión General de las Comunidades Autónomas (artículo 56 bis.3 Reglamento del Senado).

La convocatoria de las Mesas corresponde a sus Presidentes (artículos 35.1 del Reglamento del Congreso y 37 del Reglamento del Senado), del mismo modo que la de las Juntas de Portavoces, en el caso del Congreso, a iniciativa propia o a petición de dos grupos parlamentarios o un quinto de los miembros de la Cámara (artículo 39.1 del Reglamento del Congreso).

La Diputación Permanente es convocada también por los respectivos Presidentes (artículos 56.4 del Reglamento del Congreso y 48 del Reglamento del Senado).

Las citadas constituirían supuestos de convocatorias voluntarias, si bien tal voluntariedad es relativa, ya que, de facto, ha de tener por objeto un orden del día preexistente o simultáneo y, a su vez, han de tener en cuenta el calendario de actividades parlamentarias -de Pleno o de Comisión- previamente acordados.

De otra parte, existen una serie de convocatorias de carácter obligado, destacadamente las de las sesiones extraordinarias que, conforme al artículo 73.2 de la Constitución proceden cuando así lo solicite el Gobierno, la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras.

El orden del día

Sirve para garantizar que sólo se deliberará sobre los asuntos incluidos en el mismo.

Así, las legislaturas de nuestras Cámaras duran un máximo de cuatro años; a su vez, cada año se subdivide en dos períodos ordinarios de sesiones -de febrero a junio y de septiembre a diciembre-; para cada período de sesiones se acuerda, por la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces en el Congreso, y por su Mesa en el Senado [artículos 31.1.6 y 36.b) de sus respectivos Reglamentos], el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones. Finalmente, a través del orden del día se organiza temporalmente el trabajo de un órgano para una reunión determinada.

El orden del día del Pleno

Su fijación en el Congreso corresponde al Presidente de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Portavoces (artículo 67 del Reglamento). Tal acuerdo se adoptará por mayoría de sus miembros.

Ahora bien, para incluir en el orden del día un asunto que no hubiese cumplido todavía los trámites reglamentarios (por ejemplo, una proposición no de ley aún no publicada), se requerirá el parecer favorable unánime de la Junta de Portavoces.

La modificación del orden del día del Pleno, que abarca tanto la inclusión y la exclusión de asuntos, como también la alteración del orden de debate de los mismos, puede adoptarse por acuerdo del mismo Pleno (artículo 68 del Reglamento).

Ello no obstante, la práctica consolidada es que, una vez fijado el orden del día de una sesión plenaria, lo que suele producirse el martes anterior a la semana prevista para su celebración, su modificación requiere la unanimidad de la Junta de Portavoces y su posterior sometimiento al Pleno, a fin de garantizar los derechos de las minorías.

El orden del día del Pleno del Senado será fijado por su Presidente de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces, y podrá modificarse por acuerdo mayoritario de los Senadores presentes, a propuesta del Presidente o de un grupo parlamentario [artículos 44.b) y 71.4 del Reglamento].

El orden del día de las Comisiones

En el caso del Congreso, el artículo 67.2 del Reglamento establece que será fijado por su respectiva Mesa, de acuerdo con el Presidente de la Cámara, teniendo en cuenta el calendario fijado por la Mesa de la Cámara. En la práctica, este precepto se ve matizado desde una triple perspectiva: por un lado, es práctica acuñada que asistan a las reuniones de las Mesas de las Comisiones los Portavoces de los grupos parlamentarios ante las mismas, de manera que, aún sin tener facultad de voto, son oídos de forma decisiva en la fijación del orden del día, éste, no obstante, se decide por el voto mayoritario de los miembros de la Mesa de la Comisión.

De otra parte, el acuerdo con la Presidencia de la Cámara no se produce de forma expresa para cada supuesto, sino que se reduce a la autorización de la convocatoria de la sesión cuando se pretende su celebración en una fecha distinta a la prevista en el correspondiente calendario de actividades, autorización que tradicionalmente está delegada en la Vicepresidencia Primera de la Cámara.

Finalmente, el calendario acordado para cada período de sesiones constituye de hecho una reserva a favor de la Comisión correspondiente en los martes, miércoles o jueves de las semanas en que se celebre sesión plenaria, dado que tales son las fechas más demandadas para celebrar reunión de Comisión y las salas y medios para organizarlos son limitados. Fuera de estas fechas, las Comisiones pueden celebrar sus sesiones libremente, con el tope máximo de seis sesiones simultáneas en el mismo día.

En el Senado, el orden del día de las Comisiones lo fija el Presidente de la Comisión, oída la Mesa respectiva, teniendo en cuenta el programa de trabajos de la Cámara, o el Presidente del Senado, cuando así lo requiera el desarrollo de los trabajos legislativos de la Cámara (artículos 71.2 y 3 del Reglamento).

Conforme a lo dispuesto en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 31 de enero de 2012, sobre composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado , éstas se regirán, a todos los efectos, por el Reglamento de la Cámara donde se encuentre su sede, al cual deberán ajustarse todas las iniciativas formuladas por sus miembros y por los Grupos Parlamentarios de ambas Cámaras.

El orden del día de la Diputación Permanente y de las sesiones extraordinarias

Los Reglamentos de ambas Cámaras atribuyen a sus respectivos Presidentes la facultad de convocar sus Diputaciones Permanentes (artículos 56.4 del Reglamento del Congreso y 48 del Reglamento del Senado), de forma que, si bien el contenido del orden del día vendrá dado por el de las solicitudes presentadas por los sujetos legitimados para pedir al Presidente su convocatoria, a éste -que además puede convocar por iniciativa propia- corresponde la decisión en cuanto a la fecha y ordenación de los asuntos a incluir en cada orden del día de la Diputación.

En la convocatoria de las sesiones extraordinarias del Pleno y de las Comisiones, la facultad del Presidente se limita a la concreción de la fecha y hora de la sesión, ya que, una vez solicitada la convocatoria por los sujetos legitimados al efecto, su convocatoria es obligada. El orden del día de tales sesiones ha de constar expresamente en la propia solicitud de convocatoria, por lo que éste se establece por el sujeto legitimado para la misma y en el momento de presentar o acordar ésta, sin perjuicio de que, como consecuencia de convocatoria sucesiva de sesiones, en una misma fecha se puedan concatenar dos o más órdenes del día de distinto o mismo contenido (artículos 73.2 de la Constitución, 61 del Reglamento del Congreso y 70 del Reglamento del Senado).

Orden del día de la Mesa y de la Junta de Portavoces

A los Presidentes de las Cámaras corresponde convocar, presidir y dirigir las reuniones de sus respectivas Mesas (artículos 30.3 y 35.1 del Reglamento del Congreso y 37.2 del Reglamento del Senado), estas facultades llevan consigo la de configurar el orden del día de la Mesa, máxime cuando ésta no se encuentra expresamente atribuida a un órgano distinto, como sucede en el Pleno o en las Comisiones.

El orden del día de las reuniones ordinarias de la Mesa, que se celebran con carácter semanal, responde a un esquema acuñado por la práctica que tiene por objeto el ejercicio de las funciones que el Reglamento le atribuye, tanto de calificación de escritos como de otra naturaleza (artículos 31 del Reglamento del Congreso y 36 del Reglamento del Senado).

Distinto es el supuesto de las reuniones de la Mesa que puedan convocarse por la Presidencia al margen de su reunión ordinaria semanal, en cuyo caso habrá de concretarse el orden del día de la reunión en el momento de su convocatoria.

Del mismo modo, al Presidente corresponde presidir y convocar las reuniones de la Junta de Portavoces, por lo que procede análogo planteamiento en cuanto a la estructuración y decisión sobre su orden del día (artículos 39 del Reglamento del Congreso y 43 del Reglamento del Senado), teniendo en cuenta que en este caso su contenido vendrá predeterminado esencialmente por la función principal de dicho órgano: la configuración del orden del día de las sesiones plenarias. El orden del día de un órgano se convierte así en el punto principal del orden del día de las reuniones del otro.