Ponencia

Introducción

Como ha señalado Elia, si el Parlamento en Asamblea era la manifestación característica de la dinámica constitucional ochocentista, el Parlamento en Comisión es la figura organizativa prevalente en el Estado contemporáneo. La misma y específica naturaleza de la actividad parlamentaria, la heterogénea composición de sus miembros dentro de su carácter colegiado y la propia complejidad de los tiempos presentes han impuesto una nueva configuración estructural y funcional de la Institución legislativa, estructurada en órganos más reducidos que permiten realizar sus funciones más eficazmente. Como ya señalara Maravall, "el problema de las Comisiones legislativas no está en si deben existir o no, porque no hay posibilidad alguna de que una numerosa asamblea realice una labor útil y con ritmo suficientemente rápido para que no pierda eficacia sin la ayuda de esos pequeños grupos o comisiones".

Sin embargo, estos pequeños Parlamentos dentro del Parlamento que son las Comisiones (véase "Comisiones parlamentarias"), han ido sufriendo paradójicamente el mismo proceso de racionalización de sus funciones y división del trabajo, apareciendo en su seno otros órganos menores llamados generalmente Subcomisiones o Ponencias. Sin duda la razón ha sido la propia composición numerosa de las Comisiones, que por ejemplo en el Congreso de los Diputados, según determina la Mesa al inicio de cada Legislatura, oscila entre 38 y 40 miembros, unida a la complejidad técnica del trabajo a realizar, que han ido imponiendo la aparición de órganos de trabajo más reducidos que previamente estudian y analizan la labor parlamentaria para después asesorar a las Comisiones, preparando su trabajo.

Derecho comparado

Este ha sido un fenómeno general en el derecho comparado, en el que las Comisiones, al inicio de la tramitación de los textos legislativos, nombran un "rapporteur", ponencia o ponentes, con el fin de proceder al estudio y análisis del texto legislativo, asesorando después a la Comisión correspondiente, a la que presentan un informe sobre el que gira en adelante el debate legislativo. Distintas han sido sin embargo las soluciones que en el derecho comparado se han adoptado para ello, pudiendo destacarse las siguientes, si bien cabe señalar que en todos los casos que vamos a ver el Ponente o Ponencia es un órgano que prepara el trabajo del Pleno más que el de la Comisión, a diferencia del modelo español.

El Rapporteur francés, órgano unipersonal, se designa para examinar, elaborar y redactar un informe sobre el texto normativo remitido, exponiendo a la propia Comisión los resultados de su estudio. No existen reglas fijas para su designación, tratándose de lograr acuerdo entre todas las fuerzas políticas y siendo generalmente personas de relevancia con experiencia en la materia. En la fase preparatoria el Rapporteur redacta un primer informe que presenta a la Comisión. En la fase de Comisión el Rapporteur dirige el debate y presenta su trabajo y las enmiendas existentes, señalando a la Comisión cuales considera que deben ser aceptadas. Acabada la Comisión rehace su informe con carácter definitivo, que él mismo someterá a la Asamblea en Pleno en nombre de la Comisión, pudiendo presentar además los votos particulares de los Grupos parlamentarios que no estén de acuerdo con el texto del Proyecto.

El Relatore italiano es, al igual que su homólogo francés, un órgano unipersonal, que se designa obligatoriamente en el seno de cada Comisión para la tramitación de toda iniciativa legislativa. El Relatore actúa como un asesor de la Comisión sobre el texto legislativo y las enmiendas, que interviene durante el debate en la Comisión y finalmente recoge en un informe el parecer de la mayoría, unificando los distintos pareceres y recogiendo además, en su caso, los votos particulares que existan. Es importante destacar que si la propuesta del Relatore quedara en minoría en la Comisión, éste deberá renunciar a presentar el informe de la mayoría, quedando como un simple asesor de la Comisión, que designará otro Relatore para presentar dicho informe ante el Pleno.

El Report en Gran Bretaña debe analizarse en el marco propio del sistema legislativo de tres lecturas británico. En el sistema británico y en aquellos influidos por él, como el canadiense, irlandés o australiano, la función del ponente la desempeña el Presidente de la Comisión, cuya actividad se centra prioritariamente en la dación de cuentas a la Cámara tras dirigir los trabajos en Comisión (de forma similar a los Rapporteur francés y Relatore italiano). Así en la práctica desaparece el debate en el "Select Committee", siendo el "draft report" y el report definitivo redactados por el Chairman de las Comisiones. Además destaca la no inclusión de los pareceres minoritarios.

La ponencia en el derecho parlamentario español

En el derecho parlamentario español, la misión de estudio del proyecto o proposición de ley, así como la elaboración del Rapport que a partir de su elaboración centrará el trabajo en Comisión, se encomienda a la Ponencia, que goza de un perfil propio frente a las que hemos visto anteriormente. El Rapporteur francés es el encargado de redactar el informe motivado que la Comisión presenta al Pleno de la Cámara, de la orientación de los trabajos, debates y acuerdos habidos en la Comisión. Él es realmente quien dirige los trabajos de la Comisión y por eso en muchos países, especialmente de influencia británica, se opta por atribuir este papel al propio Presidente de la Comisión. El Relatore es también generalmente el Portavoz de la Comisión ante el Pleno. En nuestro Derecho histórico se encuentra la existencia de un Relatore muy similar en el artículo 70 del Reglamento de las Cortes de 1918, donde encontramos un órgano de naturaleza individual que dirige su actividad más a la preparación de la labor parlamentaria ante la propia Asamblea en Pleno que ante la Comisión.

Pero en su configuración actual, la Ponencia es un modelo muy diferente al que acabamos de señalar. Empieza a perfilarse con nuevos caracteres en el Reglamento de 1934 y en la posterior Ley de Cortes de 1942, así como en el resto de Reglamentos Parlamentarios hasta los provisionales de 1977 y los actuales del Congreso de los Diputados y del Senado. Se trata de un órgano colegiado, que prepara los trabajos de la Comisión en un momento previo a los debates en esta, que giran precisamente sobre su informe y no sobre el texto original.

El Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982, se refiere a la Ponencia en su artículo 113, en el seno de la tramitación legislativa, y dispone que una vez finalizado el debate de totalidad, si lo hubiere habido, y en todo caso el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión nombrará en su seno uno o varios ponentes, para que a la vista del texto y de las enmiendas presentadas al articulado redacte un informe en el plazo de 15 días, plazo que la Mesa de la comisión puede prorrogar cuando la trascendencia o complejidad del proyecto lo requieran. Después la Ponencia aparece en otros artículos del Reglamento, y entre ellos el artículo 45 establece que los Letrados de las Cortes Generales realizarán el asesoramiento técnico jurídico a las Comisiones, sus Mesas y Ponencias.

Lo cierto es que en la práctica la Ponencia se ha configurado como un órgano colegiado, de naturaleza plural, cuyo número de miembros se fija por la Mesa de la Cámara al inicio de cada Legislatura, en atención al número de Grupos Parlamentarios y al número de miembros que los integran. Así para esta IX Legislatura la Mesa del Congreso de los Diputados ha establecido nueve miembros, de los que tres pertenecen al Grupo Parlamentario Socialista, dos al Grupo Parlamentario Popular y uno a los restantes cuatro Grupos Parlamentarios existentes en la Cámara, incluido el Mixto.

Si el Reglamento del Congreso ha dejado abierto el carácter colegiado o unipersonal de la Ponencia, el Reglamento del Senado ha sido tajante en cuanto a establecer el carácter colegiado y plural de la ponencia, prohibiendo además que puedan integrarse por miembros de un único Grupo Parlamentario. Así establece en su artículo 65 que las Comisiones podrán designar Ponencias en su seno para que elaboren el Informe. La Ponencia se configura así, a diferencia de la preceptividad establecida en el Reglamento del Congreso, con carácter potestativo. Al igual que en el caso del Congreso, otros artículos del Reglamento del Senado se refieren a la Ponencia, disponiendo el plazo para acabar sus trabajos o el asesoramiento de los Letrados de las Cortes Generales.

De lo establecido en ambos Reglamentos y de la práctica parlamentaria se pueden señalar lo siguiente sobre la Ponencia en el derecho parlamentario español:

• 1) La Ponencia es un órgano autónomo respecto de la Comisión en cuyo seno se crea. Opera en una fase anterior al debate de la Comisión y con carácter general en el procedimiento legislativo. Es decir, finalizado el plazo de enmiendas, y producido en su caso el debate de totalidad, se solicita a los Grupos Parlamentarios que designen sus ponentes en el número establecido por la Mesa y que antes citamos. El paso siguiente será la reunión constitutiva de la Ponencia, que ya puede comenzar sus trabajos.
• 2) El funcionamiento de la Ponencia es sumamente ágil e informal. Es un órgano acéfalo, que se reúne sin Presidente, designándose informalmente, a lo sumo, un Coordinador de sus trabajos que suele pertenecer al Grupo mayoritario. No existen turnos ni marcación del debate en su seno. Sus reuniones son a puerta cerrada y no se graban ni transcriben. Todo ello crea un clima de confidencialidad y de flexibilidad, alejado de los focos periodísticos, que otorga a la Ponencia la condición de ser un lugar propicio para la negociación política, lugar de pactos y transacciones. Sus acuerdos se toman por voto ponderado, y una vez adoptados se recogen en un Informe, que redacta el Letrado asesor de la Ponencia, quien generalmente es el mismo Letrado que asesora a la Comisión en cuyo seno se crea. En dicho Informe se recogerán las enmiendas que sean aceptadas y las modificaciones técnicas que se consideren, configurándose como el documento de trabajo de la Comisión, sustituyendo al texto original remitido por el Gobierno o por el autor de la iniciativa. No obstante también es posible que la Ponencia decida no incluir ninguna enmienda, emitiendo un Informe de conformidad con el proyecto de ley y dejando la aprobación de enmiendas y posibles transacciones para la fase de Comisión.
• 3) Aprobado el Informe la Ponencia como tal órgano desaparece, sin que, a diferencia del Rapporteur francés, el Relatore italiano o el Presidente británico, los ponentes o alguno de ellos hagan de Portavoz de la Comisión ante el Pleno. No obstante, lo usual es que sus integrantes sean los mismos que intervienen en el debate de Comisión y ante el Pleno. Incluso en alguna ocasión se ha producido una resurrección de la Ponencia, después de aprobado el Dictamen de la Comisión, caso de la tramitación de la Ley de Autonomía Universitaria, en la que se volvió a la Ponencia para intentar recuperar el consenso que se había perdido en la Comisión.

Las Subcomisiones o Ponencias de estudio

En el Congreso y en el Senado, las Ponencias han resultado un instrumento muy versátil para llevar a cabo estudios y trabajos en el seno de las Comisiones. Pero el hecho de que el Reglamento de las Cámaras no haya previsto la creación ni regulado el régimen de funcionamiento de este tipo de órganos más que para el procedimiento legislativo o respecto de algún procedimiento concreto, como las Comisiones de Investigación (artículo 52 Reglamento del Congreso) ha evidenciado una importante laguna al respecto. Ha sido frecuente que mediante aprobación por el Pleno o por las Comisiones de proposiciones no de ley, mociones o resoluciones se constituyan ponencias de estudio de determinados asuntos de interés, pero que carecen de unas reglas propias más allá de las establecidas para las ponencias legislativas cuando les son aplicables. Constatada la utilidad de estos órganos de trabajo de las Comisiones, en el Congreso de los Diputados se aprobó el 26 de junio de 1996 una Resolución de la Presidencia sobre el procedimiento de creación y reglas de funcionamiento de las Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la Cámara. Básicamente, esta regulación dispone lo siguiente: el Pleno podrá acordar la creación de Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la Cámara para realizar informes sobre asuntos concretos, a propuesta de la Comisión en que aquella haya de constituirse. La iniciativa para que la Comisión proponga al Pleno tal creación podrá partir de un Grupo Parlamentario o de la quinta parte de los miembros de la Comisión. Se someterán al Pleno la composición, reglas de funcionamiento y plazo para la finalización de los trabajos de la Subcomisión, y de no quedar algún extremo resuelto se ajustarán a lo dispuesto para las Ponencias. Las Subcomisiones pueden hacer uso de lo establecido para las Comisiones en el artículo 44 del Reglamento, pudiendo solicitar y celebrar comparecencias ante ellas. También pueden solicitar documentación y cuentan, al igual que las Ponencias legislativas y las Comisiones con el asesoramiento de los Letrados de las Cortes Generales. Finamente pueden o no elevar su informe al Pleno, según se solicite o disponga por la Mesa de la Cámara. Así se han creado en el Congreso de los Diputados las Subcomisiones de estudio de la Economía Social, de la microempresa y el trabajador autónomo, sobre la política de inmigración o sobre la reforma del servicio exterior.

En el Senado, donde se han seguido llamando Ponencias de estudio, con perfiles muy similares a los del Congreso, se han creado por ejemplo las de estudio del problema de la prostitución, la anorexia y la bulimia o la recientemente puesta en marcha en esta Legislatura, en el seno de la Comisión Constitucional, para analizar el sistema de votación al Senado.