Transfuguismo

Origen y evolución

Para contextualizar el fenómeno del transfuguismo, que evoca figuras tan ilustres como W. Churchill o A. Maura, es necesario abordar al menos sumariamente algunos conceptos claves en torno a los cuales gira el origen de esta práctica. De entre estos conceptos, destacaremos la representación, y como estrechamente vinculados con ella, el mandato imperativo y el mandato representativo. El origen de la versión moderna de la representación se sitúa en la convocatoria y formación de los Estados Generales de 1789, y su posterior e inmediata transformación en la Asamblea nacional, que daría lugar a un nuevo sistema de representación.

Las principales diferencias frente al sistema del Antiguo Régimen eran tres: el diputado no representa ya al grupo que le eligió, sino que se convierte en representante de la nación entera; se suprime el mandato imperativo del diputado, ampliando así sus poderes; y la Asamblea expresa directamente la voluntad de la nación, aparece ya el concepto de soberanía nacional, frente a la soberanía popular defendida hasta entonces por la doctrina como única vía de representación del pueblo. La evolución del concepto de representación es por tanto testigo del paso del Antiguo Régimen al Estado constitucional, y dentro de éste, el paso a su vez del Estado liberal, donde la relación representativa era bilateral, únicamente entre los representantes y los representados, al Estado social y democrático de Derecho, donde junto a representantes y representados, aparece una nueva fuerza mediadora, los partidos políticos.

La prohibición del mandato imperativo, que fue enunciada en Francia por primera vez por Luis XVI en la Ordenanza de Convocatoria de los Estados Generales en 1789, tiene dos consecuencias fundamentales: la exclusión de los cahiers d'instructions y la no rendición de cuentas de los electos ante aquellos que los eligen, puesto que no hay vinculación entre elector y elegido. Estas son las bases de la democracia representativa, en la que el conjunto de los diputados representa al conjunto de la nación, frente al Antiguo Régimen, donde los diputados se hallaban ligados por mandato imperativo a los estamentos que los habían elegido. Se trata de una regla fundamental del Estado constitucional, formulada ya en 1777 por Burke en su Discurso a los electores de Bristol.

Sin embargo, desde su formulación inicial, el concepto de representación y la prohibición del mandato imperativo que recoge el artículo 67.2 de nuestra Constitución se han enfrentado a una serie de nuevos factores que han modificado la realidad a la que han de enfrentarse. Así, se habla hoy de crisis de la representación, vinculada a factores como la desideologización, la tecnocracia, la valoración de la capacidad de gestión por encima de las ideas políticas, o el personalismo de las elecciones. El debate sobre el transfuguismo enfrenta conceptos como prohibición de mandato imperativo y mandato ideológico de los partidos políticos; democracia representativa clásica y democracia de partidos; o titularidad personal del escaño por parte del parlamentario, reconocida en Sentencias del Tribunal Constitucional 5/1983 y 10/1983, y poder de los grupos parlamentarios para dirigir a sus miembros.

Ámbito comparado

En el ámbito comparado, destacamos tres países de nuestro entorno, por sus características compartidas tanto en la teoría como en la práctica del transfuguismo.

En primer lugar, Italia, uno de los pocos sistemas de la Unión Europea en los que se regula la figura del grupo mixto, y donde tanto la movilidad parlamentaria como los frecuentes cambios del sistema favorecen el transfuguismo, cuya reiteración acentúa la crítica de la opinión pública ante este fenómeno.

En segundo lugar, Francia, donde no existe la figura del grupo mixto, pero sí en cambio la de los parlamentarios no inscritos, alternativa para la regulación del fenómeno que nos ocupa. La Constitución francesa prohíbe, como es la norma general en Derecho comparado, el mandato imperativo, y reconoce la personalidad del derecho de voto de los parlamentarios, pero reconoce a la vez el carácter estrictamente personal del derecho del voto de los parlamentarios. Esta regulación permite los llamados changements d'appartenance, que se producen con menor frecuencia que en otros sistemas y tienen por otra parte un carácter más neutro que el movimiento del tránsfuga.

En tercer lugar, y por último dentro de este breve análisis comparado, analizamos el caso de Portugal, país vecino donde es su Norma fundamental, y no los reglamentos parlamentarios, quien regula la figura del transfuguismo. La Constitución portuguesa prevé el mandato ideológico, así como la pérdida de escaño de los tránsfugas en la Asamblea de la República, con lo que se sanciona duramente al trásfuga. Al mismo tiempo se prevé la figura del diputado independiente, con lo que se reduce en gran medida en la práctica el número de actuaciones transfuguistas.

Clases

Aunque en todo caso el fundamento del transfuguismo es en esencia el mismo, cabe diferenciar varios tipos dentro de esta práctica. En función del momento en que se produce la actuación transfuguista, cabe hablar de transfuguismo inicial, que es el que se produce cuando parlamentarios electos deciden inscribirse desde el inicio de su mandato representativo en un grupo parlamentario distinto al que integran sus compañeros de candidatura. Este tipo de actuación es permitida en nuestro ordenamiento por los Reglamentos de nuestras Cámaras, en concreto en los artículos 23 del Reglamento del Congreso y 12 del Reglamento del Senado.

En función de la finalidad con la que se lleva a cabo la actuación transfuguista, cabe hablar de préstamo de parlamentarios, bien inicial, para permitir la formación de un grupo parlamentario cuando éste no cuenta en principio con un número suficiente de miembros, o bien sobrevenido, para evitar la desaparición de un grupo parlamentario; y también de los cambios compensatorios de parlamentarios, para contrarrestar la fuerza de los verdaderos tránsfugas en el grupo mixto. Por último, dentro de esta clasificación y en función de la duración de la actuación transfuguista, cabe diferenciar entre transfuguismo strictu sensu, que es llevado a cabo de acuerdo con la definición enunciada con voluntad de permanencia, y el transfuguismo de facto, que se produce mediante la mera ruptura de la disciplina de grupo en una votación, y que al no producir cambio de grupo parlamentario de ningún miembro de la Cámara no puede considerarse transfuguismo en sentido estricto.

Efectos

En cuanto a los efectos del transfuguismo, cabe diferenciar tres grupos de consecuencias, en función de su objeto. En primer lugar, el transfuguismo repercute sobre la totalidad del sistema constitucional, produciendo efectos generales sobre su funcionamiento. Entre estos efectos perjudiciales cabe destacar el falseamiento del resultado de las elecciones, que a su vez produce una sensación de fraude en el electorado. En relación con este punto, destaca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la Sentencia 119/1990. Otros de estos efectos de amplio espectro son el debilitamiento del sistema de partidos, base del sistema parlamentario actual, como analiza a su vez la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1985, la inestabilidad del sistema, el fomento de la corrupción y la pérdida de credibilidad de la clase política, todo lo cual redunda en perjuicio de la cultura democrática.

En segundo lugar, el transfuguismo afecta también directamente a los grupos parlamentarios en cuanto pueden ser creados o disueltos, o ver aumentado o disminuido el número de sus miembros como consecuencia de la actuación transfuguista de un parlamentario. En concreto, el grupo mixto aparece como uno de los principales afectados por el transfuguismo, si bien únicamente como vía de paso hacia otros destinos, como muestra el hecho de que, de los 170 movimientos totales producidos desde 1977 hasta 1989, sólo 30 tuvieron como destino único el grupo mixto.

Pero el transfuguismo también afecta a otros órganos de la Cámara, como son en nuestras Cortes Generales la Mesa, la Junta de Portavoces o las Comisiones. En tercer lugar, a nivel particular, los efectos del transfuguismo pueden ser beneficiosos para la persona que lleva a cabo esta actuación, con recompensas varias, tanto de carácter económico como político. En todo caso, una valoración global de las consecuencias del transfuguismo tendría como resultado un balance claramente negativo para el sistema parlamentario en su conjunto.

Medidas contra el transfuguismo

Las soluciones que pueden ofrecerse al transfuguismo son muchas, destacaremos dos de ellas para concluir: el Acuerdo sobre un Código de conducta política en relación con el Transfuguismo en las Corporaciones Locales, y las propuestas de reforma de los Reglamentos parlamentarios. El citado Acuerdo, conocido como Pacto contra el Transfuguismo, fue suscrito por los representantes de todos los partidos, el 7 de julio de 1998 y ampliado en mayo de 2006. Este Pacto establece claramente, dado que no puede evitarse que un concejal se convierta en un tránsfuga, las actuaciones que los gobiernos municipales deben realizar en cuanto a los tránsfugas, para evitar la utilización política de estas personas por parte de los partidos que suscriben el Pacto. En cuanto a la reforma reglamentaria, en concreto en relación con el Reglamento del Congreso, se proponen múltiples opciones para evitar el transfuguismo, dentro de las cuales cabe destacar la creación de la figura de los diputados no adscritos, que incluiría tanto a los parlamentarios que abandonan su grupo parlamentario, como a los que inicialmente deciden no incorporarse al grupo constituido por los candidatos del partido con el que concurrieron a las elecciones. Con ello se desincentivaría el transfuguismo, se impediría el préstamo de diputados y no se perjudicaría el funcionamiento del grupo mixto.