LAS INSTRUCCIONES DE SERVICIO
Como señala Entrena Cuesta, las instrucciones de servicio, y circulares, no son una manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria sino de la jerarquía administrativa, pues no innovan el ordenamiento jurídico sino que contienen órdenes generales impartidas por un órgano a los que de él dependen, señalándoles el sentido de su actuación. Como dice el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente subordinados mediante instrucciones y órdenes de servicio, y añade en el apartado segundo que su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos (sus destinatarios), sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
No obstante, en no pocas ocasiones, las Instrucciones de Servicio ocultan verdaderas normas jurídicas, es decir, auténticas fuentes del Derecho Administrativo para cuya aprobación deberá observarse el procedimiento previsto para la establecida para los Reglamentos, lo que en no pocas ocasiones no es cumplido, lo que determina su nulidad.
ACTOS DE INSTRUCCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Los actos de instrucción son una modalidad de los actos administrativos instrumentales a través de los que se fijan los datos en virtud de los cuales ha de dictarse un acto administrativo resolutorio o ha de aprobarse un acto administrativo normativo. Por tanto, los actos de instrucción se distinguen de los demás actos instrumentales en que se dirigen de un modo directo a la resolución del fondo el asunto y a la formación de la voluntad administrativa (Eduardo Vicancos).
El artículo 75 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, define los actos de instrucción del procedimiento administrativo como aquellos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse una resolución. Estos actos se realizaran de oficio (principio de oficialidad) por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o que constituyan trámites legal y reglamentariamente establecidos. Así pues en el procedimiento se integran actos de instrucción necesarios o forzosos (como los informes preceptivos, artículo 79 Ley 39/2015) y actos constituyentes o no necesarios (como los informes facultativos, artículo 83 Ley 39/2015, o la información pública, artículo 86 Ley 39/2015).
Recuerde:
Los actos de instrucción del procedimiento administrativo son aquellos necesarios para la determinación , conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba aprobarse una resolución.