Prueba (Derecho Administrativo)

¿En qué consiste la prueba?

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), no contiene un procedimiento tipo aplicable a cualquier actividad de las Administraciones Públicas, sino que regula una serie de trámites básicos que rigen la sucesión de actos que han de desembocar en la resolución final, diferenciando, esencialmente, tres fases: la de iniciación, la de instrucción y la de resolución.

La prueba se sitúa dentro de la fase de la instrucción del procedimiento administrativo, sin perjuicio de que la valoración de su resultado se realice en la de resolución. Constituye, por tanto, la actividad de instrucción que tiene por objeto demostrar la realidad y la exactitud de los hechos, así como, en su caso, la vigencia y la existencia de las normas que han de servir de fundamento a la resolución final ya que, a veces, no son suficientes los datos fácticos o jurídicos aportados por los interesados en sus alegaciones.

La trascendencia de la correcta determinación de los hechos se extiende a todo tipo de procedimientos, también a aquéllos en los que se reconoce la discrecionalidad administrativa, pues los hechos determinantes, junto con los conceptos jurídicos indeterminados y los principios generales del Derecho, constituyen mecanismos de control de tal discrecionalidad.

A pesar de la importancia de las cuestiones probatorias, solo se dedican a su regulación los artículos 77 y 78 LPACAP, sin que esta insuficiente previsión normativa se haya corregido por las disposiciones que rigen los concretos procedimientos, debiendo acudirse muchas veces a los principios generales elaborados por la jurisprudencia, sin olvidar las diferencias que existen con los procesos judiciales, en los que los Tribunales asumen una posición de independencia y neutralidad no predicable de los órgano administrativos.

¿Cómo se lleva a cabo el recibimiento a prueba?

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento (artículo 75.1 LPACAP), por lo que no resulta necesaria una solicitud del interesado para el recibimiento a prueba, aunque sí están previstos dos supuestos en los que el instructor ha de acordar, necesariamente, la apertura de un periodo de prueba: cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados y cuando la naturaleza del procedimiento lo exija (artículo 77.2 LPACAP).

La primera hipótesis resulta más fácil de constatar y comprende aquellos supuestos en los que los interesados muestran su disconformidad con los hechos, salvo que se trate de hechos notorios, que, precisamente por esa cualidad, no necesitan ser probados.

La segunda hipótesis resulta difícil de determinar, aunque cabe pensar en procedimientos donde resulte decisiva la acreditación de normas consuetudinarias o extranjeras.

En materia de recibimiento del pleito a prueba hay que destacar que la Ley 37/2011, de 10 de octubre, modificó el artículo 60 de la LJCA, en materia de prueba.

También en materia probatoria, la Ley 37/2011 dio una nueva redacción al artículo 78 de la LJCA.

¿A quién corresponde la carga de la prueba?

En esta materia se han de aplicar los principios generales de Derecho, en el sentido de que corresponde a quien ejercita una pretensión probar los hechos constitutivos de la misma y a quien se opone los hechos impeditivos o extintivos.

Por consiguiente, el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos no comporta un desplazamiento de la carga de la prueba hacia el administrado. Este principio, según la jurisprudencia, no supone que los actos de la Administración constituyan prueba de lo que en ellos se afirma, de que sea siempre quien los impugne quien haya de probar lo contrario, ni implica reglas de la valoración de la prueba.

Por otro lado, enlazando con el principio de oficialidad al que antes se aludía, pesa sobre la Administración la mayor carga, ya que la simple alegación por el interesado de un hecho determinado la coloca en la alternativa de aceptarlo como cierto o de practicar pruebas para adverarlo o contradecirlo.

Debe tenerse en cuenta, al respecto, lo que dispone el artículo 77.3.bis LPACAP, introducido por la disposición final cuarta de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación,«Cuando el interesado alegue discriminación y aporte indicios fundados sobre su existencia, corresponderá a la persona a quien se impute la situación discriminatoria la aportación de una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano administrativo podrá recabar informe de los organismos públicos competentes en materia de igualdad.». Todo ello sin perjuicio de las especialidades imperantes en el procedimiento sancionador, donde rige el principio de presunción de inocencia, que implica que quien formula la acusación ha de probar los hechos imputados y la culpabilidad del acusado.

Se pueden distinguir perfectamente las diferencias de la carga de la prueba en los procedimientos iniciados a instancia de parte y en los comenzados de oficio, pues en los primeros será mayor, sin duda, la actividad probatoria de los interesados; también se aprecia diferente intensidad en los procedimientos limitativos de derechos, sancionadores y facilitadores del ejercicio de derechos.

¿Cuáles son los medios de prueba admisibles?

El artículo 77.1 de la LPACAP proclama el criterio de numerus apertus en cuanto a los medios de prueba admisibles, ya que mantiene que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, lo que supone una remisión a los artículos 299 a386 de la LEC, con las modulaciones que procedan y sin perjuicio de la existencia de especialidades recogidas en algunas normas procedimentales.

La realidad evidencia que el medio más empleado es el documental, aunque, en ocasiones, otras pruebas alcancen relevancia en determinados ámbitos, como, por ejemplo, la prueba testifical en el sancionador o la prueba pericial en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, sin descartar la utilización de la prueba por indicios (a este último respecto, Sentencia del Tribunal Constitucional 94/1990, de 23 de mayo).

La prueba documental es la que se practica a través del análisis de documentos o cosas que pueden ser útiles para aclarar los hechos acaecidos en un determinado proceso. La prueba de forma genérica serían todas las acciones llevadas a cabo por todas las partes en un proceso que tendrían como objeto probar o verificar la falsedad o veracidad de las alegaciones mantenidas por cada una de las partes.

Entre los documentos utilizados en una prueba documental podemos encontrar documentos públicos (formalizados a través de fedatario público) y documentos privados (los restantes, entre los que destaca la prueba pericial, emitida por un perito experto en la materia de que se trate).

Respecto a la valoración de la prueba documental, conforme al artículo 326 de la LEC los documentos privados harán prueba plena en el proceso en los términos del artículo 319 LEC (lo expuesto para los públicos) cuando su autenticidad no sea impugnada por la parte a quien perjudiquen.

Si se impugnare la autenticidad, el que lo haya presentado podrá pedir su cotejo o la prueba, pericial en su caso que le resulte útil, pudiendo si se desprende de esta prueba su autenticidad cargar con su coste a quien lo hubiera impugnado. En términos parejos se pronuncia el subsistente art. 1225 CC y el derogado art. 1226 del Código Civil, aunque bien parece que el documento privado al que remite el primero de los artículos es el privado, pero bilateral que contiene una plural declaración de voluntad suscrito por las partes, mientras el segundo (el supuesto del artículo 326 LEC) hacía referencia a todo tipo de documento.

Se suscita en ocasiones el valor probatorio de un documento carente de firma. La firma en sí no supone sino una constatación de la asunción por el firmante del contenido del documento. Pero esta constatación puede verificarse por otra vía. A salvo que esta firma sea exigida como requisito indispensable, el valor probatorio del documento no se pierde por la falta de firma, aunque es más fácil acreditar que se asumió una obligación a través de la firma de una de las partes concurrentes.

Plazo y práctica de la prueba

El procedimiento administrativo, de marcado carácter antiformalista, no delimita un momento específico para la proposición y la práctica de la prueba, flexibilidad ésta que permite la realización en cualquier momento, una vez constatada la contradicción. Ahora bien, ubicada la prueba en la fase de instrucción, es dentro de esta fase donde ha de desarrollarse la prueba, siempre con anterioridad al trámite de audiencia, ya que este trámite exige el análisis por el interesado de todo lo actuado, entre lo que se sitúa la prueba practicada. Luego si se practica prueba después de que el interesado haya sido oído, habrá que volver a conceder una nueva audiencia, a fin de evitar indefensión.

El artículo 77.2 de la LPACAP se limita a fijar un plazo común para la proposición y para la práctica, no superior a treinta días ni inferior a diez, a concretar por el instructor, lo que impide la posibilidad de abrir un periodo de prueba indefinido, si bien añade que cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.

La práctica de la prueba ha de ajustarse a las reglas aplicables a cada medio, a tenor de la norma procesal vigente, con las adaptaciones necesarias, estando prohibida en todo caso la obtención ilícita de pruebas. Recuérdese igualmente que el efecto de la inejecución de una prueba admitida en su momento es o puede ser equivalente al de la inadmisión (Sentencia del Tribunal Constitucional 147/1987, de 25 de septiembre).

La presencia de los interesados, como garantía para los mismos y trasunto del principio de contradicción, enunciados ahora en el artículo 78 LPACAP:

• a) La Administración ha de comunicar a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
• b) En la notificación han de consignarse el lugar, la fecha y la hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
• c) Si, a petición del interesado, han de efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el pago anticipado de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva. La liquidación de los gastos se practica uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

Valoración de la prueba

A falta de disposiciones específicas sobre la valoración de la prueba, hay práctica unanimidad en la doctrina en considerar plenamente aplicables al procedimiento administrativo la regla de la libre valoración de la prueba, frente a la prueba legal o tasada, y la de la valoración conjunta de la prueba practicada, debido a que la prueba busca lograr la convicción del órgano que ha de resolver, convicción que se produce una vez realizadas todas las operaciones mentales lógicas a las que obliga el análisis del contenido de todas las pruebas celebradas.

No obstante, en el ámbito sancionador, el artículo 77.4 LPACAP recoge dos indicaciones específicas al respecto, puesto que, en primer lugar, los hechos declarados probados por resoluciones penales firmes vinculan a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien, de ahí que el órgano administrativo haya de estar a lo resuelto por los Tribunales del orden penal, aunque de lo actuado en el expediente aprecie un resultado diferente.

En segundo lugar, los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, gozan de valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de los respectivos derechos o intereses, puedan señalar o aportar los propios administrativos. Ahora bien, en cuanto a esta segunda prevención hay que tener en cuenta que la presunción afecta solo a "los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa" por el funcionario o "a los inmediatamente deducibles de aquéllos", no "a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas" (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1996, Rec. 11469/1990).

Por otro lado, la valoración que pueda contenerse en la resolución administrativa no vincula a los Tribunales de Justicia, aunque en sede judicial no es necesario reiterar la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente, de manera que las actuaciones formalizadas en dicho expediente no tienen la simple consideración de denuncia (en este sentido, Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril, y STC 212/1990, de 20 de diciembre).