Técnica normativa

Las directrices de la técnica normativa en España

La técnica normativa es una exigencia de los principios de unidad, continuidad y seguridad del ordenamiento jurídico en el que se integran todas las normas, pero también de los de transparencia y cercanía a los destinatarios de las normas muchas veces escritas con lenguaje oscuro o burocratizado e ininteligible.

Los estudios de técnica normativa se centran en la calidad de las normas consideradas en sí mismas, calidad que se manifiesta en el adecuado uso del lenguaje (claridad semántica) y en la de claridad en la expresión de su condición de norma, de su contenido y vigencia (claridad normativa).

La técnica normativa se concreta en un conjunto de directrices para alcanzar la claridad, semántica y normativa, y, por tanto, coherencia, viabilidad, homogeneidad, normalidad y eficacia de las normas. En España los primeros trabajos son obra del Grupo de Estudios de Técnica Legislativa (GRETEL) allá por el año 1986. Poco después, y bajo el impulso de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes, se aprobó por el Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 el "Cuestionario de evaluación que deberá acompañar a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros", sin duda inspirado en lo que el derecho alemán se conoce como schecklisten, y que comprende el análisis de la necesidad de proyecto, de sus repercusiones jurídicas e institucionales y de sus efectos sociales y económicos.

Posteriormente el Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991 aprobó las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley. Mediante el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, se amplió la aplicabilidad de tales directrices a las disposiciones administrativas de carácter general.

Son un total de treinta y siete directrices que se distribuyen en siete apartados dedicados, respectivamente, al título, a la exposición de motivos, a la parte dispositiva, a la parte final, a los anexos y a los anteproyectos de leyes modificadoras. No se contienen directrices sobre redacción de las normas o sobre estilo y corrección lingüística, lo que se explicó por la existencia de una "Manual de estilo del lenguaje administrativo" publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas en 1990.

Por la Resolución de 28 de julio de 2005 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros del 22 anterior, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (se incorpora, pues, a nuestro Derecho este concepto), que sustituyen a las hasta entonces vigentes de 1991.

Se proclama como objeto lograr un mayor grado de acercamiento al principio constitucional de seguridad jurídica, mediante la mejora de la calidad técnica y lingüística de todas las normas de origen gubernamental con la homologación y normalización de los textos de las disposiciones, para una mejor comprensión de los ciudadanos.

Las directrices se dividen en cinco partes:

• a) La primera se refiere a la estructura de los anteproyectos de ley, proyectos de Real Decreto legislativo, de Real Decreto-ley y de Real Decreto: ordenación de su contenido; objeto único, título; nominación; uso restrictivo de siglas y abreviaturas; parte expositiva o exposición de motivos; ordenación interna de la parte dispositiva; división en libros, títulos, capítulos, secciones y subsecciones; numeración, titulación de los artículos y división de los mismos; disposiciones de la parte final, para la que ha de aplicarse un criterio restrictivo, adicionales, transitorias derogatorias y finales; ubicación, composición y contenido de los anexos; especialidades modificativas; uso limitado de las remisiones para aquellos casos en que se simplifique el texto de la disposición y no se perjudique su comprensión y claridad.
• b) La segunda contiene las especificidades relativas a la elaboración de determinadas disposiciones que adoptan la forma de Real Decreto, nombramientos, ceses, ascensos, condecoraciones y reales decretos aprobatorios.
• c) La tercera concierne a las especificidades para la elaboración de acuerdos y, en concreto se refieren al título, a la parte expositiva y a la dispositiva, incluyéndose un modelo de acuerdo.
• d) La cuarta es muy breve y contiene unos criterios lingüísticos muy generales: lenguaje claro y preciso, de nivel culto, pero accesible, léxico común y nunca vulgar; evitación de extranjerismos, de construcciones lingüísticas inusuales; respeto del orden normal de los elementos de la oración, prescindiendo del hipérbaton; adecuación a las normas gramaticales y ortográficas de la Real Academia Española de la Lengua y su Diccionario.
• e) En fin, el último apartado se denomina "Apéndices" y en él se contienen directrices dispersas sobre la restricción del uso de las mayúsculas, el empleo de las denominaciones oficiales o el uso específico de siglas.

Referencia al ámbito parlamentario

De acuerdo con las Normas de Asesoramiento a las Comisiones del Congreso de los Diputados y del Senado, aprobadas por las Mesas de ambas Cámaras el 26 de junio de 1989, los letrados de las Cortes Generales ejercen la función de asesoramiento técnico-jurídico de las Comisiones y en cuanto tales llevan a cabo en apoyo el trabajo legislativo de las Comisiones que se concreta, entre otras funciones, la de redactar, con ocasión de cada proposición o proyecto de la ley encomendados a su asesoramiento, y antes de la iniciación de la fase de ponencia, un informe con el siguiente contenido:

Incidencia de la nueva iniciativa legislativa en la normativa vigente en la materia, con indicación de los antecedentes normativos que puedan resultar ilustrativos para la valoración del texto en tramitación; análisis técnico-legislativo del proyecto o proposición, argumentando sobre la corrección de su estructura y la ordenación lógica de sus preceptos, sobre el rigor de los aspectos ortográficos, léxicos y estilo, sobre la corrección de las concordancias y remisiones y la adecuación del título, el preámbulo y las disposiciones complementarias, sobre la suficiencia de las cláusulas derogatorias y de las tablas de vigencia y, en general, sobre la adaptación del texto a las directrices sobre calidad de las leyes.

Los principios de la buena regulación

La política de mejora regulatoria de las normas impulsada desde hace más de dos décadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y por la Unión Europea, en España ha recibido un impulso significativo en España en 2015, con la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Esta norma incluye un nuevo Título, el VI, destinado a regular la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

Las novedades incorporadas en esta materia por la citada Ley 39/2015 hacen referencia a:

• - la inclusión de los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia y estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera),
• - los tres instrumentos de mejora regulatoria recogidos en ella:
  • - la evaluación normativa y la adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación;
  • - la planificación normativa;
  • - la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos. Respecto a la participación, la Exposición de Motivos de la citada Ley 39/2015, señala "que junto con algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía, publicidad de las normas y principios de buena regulación, se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias".

Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.