Recursos jurisdiccionales en relación con la proclamación de las candidaturas

Introducción

La relevancia del acto de proclamación de las candidaturas lleva a la totalidad de los ordenamientos electorales a prever un recurso judicial contra el acuerdo denegatorio de proclamación de alguna de las candidaturas o contra la proclamación indebida por adolecer de vicios sustantivos, recurso que se ha de resolver por el órgano jurisdiccional competente dentro de un brevísimo lapso dado el carácter siempre perentorio de los plazos en el proceso electoral. No solamente en el ámbito europeo, sino en la mayor parte de los países iberoamericanos se regula un recurso específico cuyo objeto es la calificación de la candidatura o, mejor dicho, la denegación de la inscripción de la candidatura, aunque no deja de haber otros como México que no contemplan un recurso específico sino que el recurso en cuestión se enmarca en el cauce genérico de impugnabilidad de las decisiones del órgano al que corresponde la calificación de las candidaturas. La conclusión es terminante: con independencia de la concreta vía procesal elegida para formular la pretensión impugnatoria los ordenamientos electorales abren siempre la revisión de la calificación administrativa de las candidaturas a los Tribunales de Justicia, que en la mayor parte de los países del área es el órgano jurisdiccional supremo y mediante un procedimiento sumario.

El recurso ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo previsto en el artículo 49 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General

A partir de esta constatación primaria nos interesa profundizar en las previsiones contenidas en la legislación electoral española en esta materia, haciendo constar primariamente que no se dispone de un recurso administrativo ante el órgano superior de la Administración Electoral, la Junta Electoral Central, que, sin embargo, sí está previsto para resolver las reclamaciones contra el escrutinio general (artículo 108.3 Ley Orgánica del Régimen Electoral General) con carácter previo al contencioso-electoral, solución que hubiera sido, y que sería idónea para solventar en vía administrativa las controversias electorales reduciendo así el protagonismo judicial.

Este recurso administrativo contra el acuerdo de la Junta Electoral competente para la proclamación tendría la naturaleza de una alzada, per saltum en el caso de las locales, y permitiría al órgano supremo de la Administración Electoral resolver la mayor parte de las reclamaciones que en la materia pudieran formularse (inadmisiones por razón de plazo, candidaturas incompletas, candidatos que no reúnen los requisitos de elegibilidad, problemas en la denominación, siglas o símbolos, composición equilibrada o paritaria de las candidaturas, etc.) La especialización y el sólido cuerpo de la doctrina formado por la Junta Electoral Central durante sus más de treinta años de existencia la legitiman sobradamente para ello. En fin, ya de lege lata, el artículo 49 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) establece que: "A partir de la proclamación, cualquier candidato excluido y los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación hubiera sido denegada, disponen de un plazo de dos días para interponer recurso contra los acuerdos de proclamación de las Juntas Electorales, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. En el mismo acto de interposición debe presentar las alegaciones que estime pertinentes acompañadas de los elementos de prueba oportunos. 2. El plazo para interponer el recurso previsto en el párrafo anterior discurre a partir de la publicación de los candidatos proclamados, sin perjuicio de la preceptiva notificación al representante de aquél o aquéllos que hubieran sido excluidos".

No cabe, pues, recurso administrativo alguno en esta materia, como en numerosas ocasiones ha declarado la Junta Electoral Central sino que sólo cabe el recurso jurisdiccional previsto por el artículo 49 que se acaba de reproducir. Este recurso no es, por tanto, el recurso contencioso-electoral que se reserva (artículos 109 y siguientes Ley Orgánica del Régimen Electoral General) para la impugnación del acto de proclamación de electos, sino un recurso contencioso-administrativo especial únicamente por razón de los plazos previstos para la interposición (dos días) y para la resolución (dos días) y por razón de los efectos (firmeza e inapelabilidad de la sentencia, sin perjuicio del amparo). La brevedad de los plazos es una exigencia indeclinable del proceso electoral que requiere se suceda en el menor lapso posible fase tras fase, trámite tras trámite, cada acto electoral en orden a alcanzar en la fecha prevista el acto final de la elección. Los plazos son taxativos, improrrogables.

Caracteres del recurso judicial del artículo 49 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General

Sin pretensión de exhaustividad vamos a proceder a una consideración separada de los diferentes elementos configuradores del recurso reconocido por el artículo 49 Ley Orgánica del Régimen Electoral General en relación con la proclamación de las candidaturas.

Objeto

Por lo que al objeto del recurso concierne, la jurisprudencia constitucional es tajante al afirmar que puede versar exclusivamente sobre los defectos o irregularidades que se presenten en la composición o en la presentación de las candidaturas, pero no puede extenderse a cualquier otra irregularidad ajena a dichas cuestiones (Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1987, de 21 de mayo).

Competencia y legitimación

El órgano jurisdiccional competente para conocer del recurso contra el acuerdo de proclamación de candidaturas es el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo -y hasta que entraron en funcionamiento las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (Disposición Transitoria 5ª LOREG). Como dispone el artículo 8.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa"corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuadas por cualquiera de las Juntas Electorales". Los temores, previos, suscitados en la mejor doctrina administrativista sobre la creación de los órganos unipersonales en este orden jurisdiccional, que entraron en funcionamiento en enero de 1999, no se han visto confirmados en la práctica tampoco en el ámbito electoral y la práctica acredita una actuación de los mismos absolutamente correcta en la aplicación de la ley y la jurisprudencia consolidada en la materia.

En cuanto a los sujetos legitimados para la presentación de este recurso es clara la dicción del artículo 49 LOREG que faculta tanto a los candidatos excluidos, es decir, a las personas físicas no incluidas, como a los representantes de las candidaturas proclamadas o de aquellas cuya proclamación hubiera sido denegada (artículos 43 y concordantes de la Ley Electoral de 1985). No están, sin embargo, legitimados los candidatos proclamados ni los representantes de las candidaturas que no se hayan presentado en la circunscripción. La no presentación les excluye de cualquier actuación en el proceso electoral.

Como en el recurso contencioso-electoral, no hay aquí tampoco Administración demandada. No lo es la Junta Electoral encargada de la proclamación de las candidaturas, que debe limitarse a remitir el expediente administrativo junto con un informe "objetivo e imparcial".

Plazo y lugar de presentación

El plazo para la presentación del recurso es de dos días que se computan a partir de la publicación en el Boletín Oficial de las candidaturas proclamadas; sea el del Estado (elecciones generales y al Parlamento Europeo) o el de la Provincia (elecciones locales).

Frente a este criterio, explícito en el artículo 49.2 LOREG, el Tribunal Constitucional, durante la vigencia del Real Decreto-Ley de Normas Electorales de 1977, resolvió las dudas planteadas sobre la determinación del dies a quo señalando que: "el acto de proclamación de candidaturas, por su naturaleza de público y por el automatismo y concatenación de actos propios del proceso electoral se encuentra plenamente determinado en el momento de su realización, y a él mismo podría y debía acudir el representante del partido recurrente, conociendo directamente el acuerdo de exclusión tácita del mismo; al esperar a la publicación de las listas en el Boletín Oficial de la Provincia que tiende sólo a dar conocimiento al público en general, y formular la demanda posteriormente, la Audiencia Territorial de Albacete estimó extemporánea la demanda (no presentada dentro de los dos días posteriores a la proclamación de candidaturas), que impide su revisión desde el ámbito de la mera legalidad, pues la indefensión era consecuencia exclusiva de la actuación omisiva de la parte recurrente" (Auto del Tribunal Constitucional 373/1982, de 24 de noviembre).

Si no se procede a la interposición de este recurso en el plazo indicado, es decir, en caso de inactividad en dicho momento de los sujetos legitimados, se sobreentiende un "indudable aquietamiento", resultando extemporáneo el planteamiento de cualquier irregularidad referida a la proclamación de las candidaturas en el recurso contencioso-electoral; en otras palabras, no resultaba posible plantear en el contencioso-electoral irregularidad alguna en esta materia. Esta doctrina inicial del Tribunal Constitucional se matizó después de forma que sin perjuicio de que el objeto del recurso contencioso-electoral es la proclamación de electos se pueden llevar también al mismo como acto jurisdiccional de cierre, o control jurisdiccional de cierre irregularidades anteriores del proceso electoral, con escaso éxito en su caso porque una más reciente jurisprudencia constitucional ha dicho que no era tampoco posible plantear en el contencioso-electoral cuestiones referidas, por ejemplo, al censo electoral, que tienen su propio trámite en la legislación electoral.

El recurso se interpondrá, de acuerdo con lo establecido en el apartado primero del artículo 49, ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo.

La Audiencia Territorial de Barcelona dictó una curiosa sentencia en la que se admitió la presentación de este recurso ante la Junta Electoral cuya resolución se impugna por entender que el artículo 49 "se limita a la fijación del órgano judicial competente y no está referido al lugar de presentación del recurso así como por la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo, que admite la presentación en centros y lugares distintos de la sede de la Sala" (Sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 22 de mayo de 1987).

En los supuestos de proclamación o exclusión de candidaturas presentadas por los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores a los que se refiere el apartado 4 del artículo 44 de la LOREG, el recurso se interpondrá ante la Sala especial del Tribunal Supremo regulada en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

El escrito de interposición del recurso debe de acompañarse de las alegaciones y de los elementos de prueba que se deseen aportar (artículo 49.1 LOREG).

Procedimiento

En cuanto al procedimiento, la concisión del artículo 49 LOREG no impide la íntegra aplicación de las garantías constitucionales previstas en el artículo 24 de la Constitución. Así lo declara la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/1989, de 29 de mayo, en los siguientes términos: "La interposición del recurso contencioso especial regulado en el artículo 49.1 supone la impugnación por el recurrente del acto público que dio curso al ejercicio por otros del derecho de sufragio pasivo, derecho garantizado, a través de la Ley, por lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Constitución. Del acto de proclamación recurrido en tal supuesto derivan, pues, derechos -y derechos de trascendencia constitucional evidente- para quienes fueron proclamados candidatos por la Administración electoral.

El deber que pesa sobre los órganos judiciales de promover la defensa de cuantas personas pudieran resultar afectadas en sus derechos e intereses, a resultas de la impugnación deducida ante esos mismos órganos y que deriva del artículo 24.1 de la Constitución no deja de pesar sobre los órganos judiciales llamados a resolver el especial proceso contencioso regulado por el artículo 49 LOREG, pues aunque tal proceso se singulariza por una tramitación concentrada y abreviada (apartados 2 y 3 del citado artículo 49), ello no podría justificar nunca la omisión de trámite de tanta relevancia para su regularidad constitucional, como es el debido llamamiento al procedimiento de quienes, por la impugnación, ven directamente comprometido su derecho de sufragio activo".

En el mismo sentido las Sentencias del Alto Tribunal 96 a 98/2007, de 8 de mayo; 99 a 104/2007, de 9 de mayo; y 105 a 108, 111 y 113 a 115/2007, de 10 de mayo. La Sentencia 109/2007, de 10 de mayo, recuerda su doctrina sobre la indefensión y concluye que en el caso, la recurrente, mostrando la diligencia debida, intentó presentar sus alegaciones en el Juzgado de Guardia, que la inadmitió "desatendiendo así lo acordado en la reunión sobre el servicio de guardia para procedimientos electorales". Como consecuencia de ello, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo dictó sentencia sin poder valorar las argumentaciones contenidas en el escrito de oposición al recurso contencioso-electoral. Sin embargo, esta conclusión "no puede ni debe conducirnos a la que sería la solución normal y ortodoxa en un amparo ordinario, la nulidad de la sentencia con retroacción de las actuaciones por no permitirlo la perentoriedad de los plazos del proceso electoral, razón por la que entra en el fondo y otorga el amparo" en virtud de las irregularidades subsanables.

Interpuesto el recurso, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo deberá emplazar a los candidatos y a los representantes de las candidaturas que pueden verse afectados por la futura resolución, para que presenten alegaciones. El plazo no podrá, sin embargo, ser superior a un día para cumplir el plazo de resolución judicial.

Si durante la campaña electoral las partes legitimadas para interponer el recurso tuvieran conocimiento de circunstancias que, con arreglo al artículo 44.4 de la LOREG, impiden la presentación de candidaturas, el recurso podrá interponerse hasta el cuadragésimo cuarto día posterior a la convocatoria, debiendo resolver la Sala especial del Tribunal Supremo dentro del tercer día a partir de la interposición.

Resolución

La resolución judicial debe dictarse en el plazo de los dos días siguientes a la interposición del recurso -y a la vista de las alegaciones de la parte recurrente, del expediente remitido por la Junta Electoral y de las alegaciones presentadas por los interesados- plazo extraordinariamente breve que exige una indudable dedicación preferente del órgano jurisdiccional a su sustanciación.

Dicha sentencia podrá acordar la inadmisibilidad del recurso, la validez de la proclamación de las candidaturas, o la anulación de la proclamación efectuada con los efectos que determine en cuanto a la mismas o en cuanto a los candidatos excluidos o no excluidos. Dicha sentencia, como proclama el artículo 49.3 Ley Orgánica del Régimen Electoral General, tiene "carácter firme e inapelable, sin perjuicio del procedimiento de amparo ante el Tribunal Constitucional" cuya razón de ser resulta insuficientemente justificada, por cuanto aun a pesar del carácter subsidiario que del recurso de amparo se predica no deja de ser, de hecho, una segunda instancia poco acorde con la naturaleza del proceso electoral y con la necesidad de reservar el acceso al Tribunal Constitucional para supuestos excepcionales, trascendentes y calificados, como ha recordado L. Martín-Retortillo, pues la tutela ordinaria de los derechos fundamentales y de las libertades públicas está efectivamente garantizada por los Jueces y Tribunales (artículo 53.2 Constitución y artículo 7.1 Ley Orgánica del Poder Judicial).

El recurso de amparo electoral

Contra las resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, como se acaba de afirmar, sólo cabe interponer el recurso de amparo electoral, respecto del que la Ley Orgánica del Régimen Electoral General se limita a establecer:

• - Que se entienden agotados los recursos judiciales. No cabe hablar de falta de agotamiento por la vía judicial por no haberse acudido el excepcional incidente de nulidad de actuaciones, que no es exigible en esta materia (Sentencias del Tribunal Constitucional 155/2003, de 21 de julio o 96, 97 y 98/2007, de 8 de mayo).
• - Que el amparo se solicite en el plazo de dos días a contar desde la notificación de la resolución judicial, debiendo el Tribunal Constitucional resolver dentro de los tres siguientes.

La demanda ha de presentarse en el Registro General del Tribunal Constitucional o en la sede del Juzgado sentenciador. En tal caso debe remitirlo inmediatamente. No presenta ninguna especialidad, salvo el orden temporal, la tramitación y resolución de este amparo como resulta del examen del Acuerdo del Pleno de 20 de enero de 2000.

Así pues, la interposición y formalización de un recurso de amparo en materia electoral queda también sujeta a los presupuestos y requisitos establecidos con carácter general para los recursos de esta naturaleza, en defecto de los cuales habrá de llegarse a la inadmisión del que quiere interponerse. Entre estas exigencias inexcusables para la viabilidad de la demanda se cuentan, tanto el que el recurso se deduzca en defensa de derechos amparables en este cauce [artículos 41.3 y 50.2 a) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional], así invocados en la demanda (artículo 49.1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), como el que tal queja haya sido planteada, para salvaguardar la subsidiariedad del amparo constitucional, en la vía judicial que sea en cada caso precedente, pues si así no fuera, el recurso resultaría también inadmisible por la causa prevista en el artículo 50.1 b) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Sentencias del Tribunal Constitucional 71/ 1987, de 23 de mayo y 108/1991, de 13 de mayo).

No se trata de que los recurrentes tengan que hacer mención explícita de alguna norma constitucional declarativa de derechos fundamentales -invocación formal que, de acuerdo con constante doctrina del Alto Tribunal no es condición necesaria ni suficiente para considerar correctamente emprendido el recurso- sino de que en su demanda se fundamente o mencione agravio a cualquiera de dichos derechos y, en particular, a aquéllos para cuya defensa ha sido instituido sobre todo este procedimiento especial, garantizados por el artículo 2.2 CE (Sentencia del Tribunal Constitucional 74/1986, de 3 de junio). En definitiva este recurso "solo cabe contra los actos del poder que violen los derechos y libertades referidas en el artículo 23.2 de la Constitución".

El Tribunal Constitucional ha matizado en alguna ocasión el criterio general sobre la ausencia de especialidades, salvo la temporal, en cuanto a la tramitación y sustanciación del amparo. Así, la exigencia derivada del artículo 49.2 b) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de aportar la resolución contra la que se recurre y que no fue presentada por el recurrente no provocó la inadmisión por el siguiente motivo: "La premura de los plazos del recurso de amparo electoral y la circunstancia de que a través de la sentencia de la Audiencia Territorial puede alcanzarse en este caso un conocimiento suficiente de los hechos, nos permite, con mayor flexibilidad que en un recurso de amparo ordinario, entrar en el fondo del recurso sin requerir la subsanación del mencionado defecto formal" (Sentencia del Tribunal Constitucional 81/1987, de 27 de mayo).

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la mayor flexibilidad en el enjuiciamiento de los requisitos del recurso de amparo electoral ha sido ratificada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 160/1989, de 10 de octubre: "el requisito de la invocación de la lesión constitucional en el proceso judicial previo ha de interpretarse con suma flexibilidad, ya que el sentido institucional del recurso contencioso-electoral hace que los tribunales ordinarios tengan presentes usualmente, pese a las imprecisiones de los recurrentes, la posible relevancia constitucional de las quejas que se formulen". Así pues, sobre todo en los primeros años, el Alto Tribunal tomó una senda netamente antiformalista habida cuenta de la premura de los plazos y de las consecuencias mismas que se derivan de la suerte de este recurso para el proceso electoral.

En lo que se refiere al requisito de postulación procesal, las Sentencias del Tribunal Constitucional 167/1989, y 169/1989, ambas de 16 de octubre, reiteran la jurisprudencia de las 69/1986 y 71/1986, relativa a la exigencia en el recurso de amparo electoral de lo previsto en el artículo 81.1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (representación por Procurador y bajo la dirección de Letrado), "pues ello no repugna a la necesaria brevedad de su tramitación".

La finalidad de la sentencia de amparo electoral no es proclamar candidaturas, sino sólo y exclusivamente emitir un pronunciamiento sobre la existencia o no de una lesión del derecho fundamental reconocido por el artículo 23 de la Constitución en las lesiones adoptadas al respecto por los órganos competentes. Ahora bien, en no pocas ocasiones no se ha limitado a pronunciar una sentencia declarativa de la vulneración del derecho fundamental, sino se ha procedido, por razones de economía procesal y para asegurar la efectividad del derecho, a la proclamación misma de la candidatura indebidamente excluida. Toda regla tiene su excepción.

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