Internamiento de extranjeros

¿Qué medidas de internamiento a extranjeros existen?

Los aspectos más importantes de la medida de internamiento de extranjeros se contienen en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante LOEX), consecuencia lógica del principio de reserva de Ley Orgánica vigente en la materia, que la configuran con carácter cautelar y judicial [artículo 61.1.e) LOEX.

Esta normativa ha sido objeto de desarrollo por el Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, aprobado por el Real Decreto 162/2014, de 14 de marzo.

Supuestos

El internamiento sólo puede acordarse por el Juez de Instrucción competente a propuesta del instructor de alguno de los siguientes expedientes (artículo 62.1 LOEX):

• - Por la comisión de la infracción grave consistente en encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente [artículo 53.1.a) LOEX].
• - Por la comisión de la infracción grave consistente en el incumplimiento de las medidas impuestas por razón de seguridad pública, de presentación periódica o de alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53.1.d) LOEX].
• - Por la comisión de la infracción grave consistente en la participación por el extranjero en la realización de actividades contrarias al orden público previstas como graves en la Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad Ciudadana [artículo 53.1.f) LOEX].
• - Por la comisión de la infracción muy grave consistente en participar en actividades contrarias a la seguridad nacional o que pueden perjudicar las relaciones de España con otros países, o estar implicados en actividades contrarias al orden público previstas como muy graves en la Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad Ciudadana -derogada por el número 1 de la disposición derogatoria única de la LO 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana («B.O.E.» 31 marzo) el 1 de julio de 2015. [artículo 54.1.a) de la LOEX].
• - Por la comisión de la infracción muy grave consistente en Inducir, promover, favorecer o facilitar con ánimo de lucro, individualmente o formando parte de una organización, la inmigración clandestina de personas en tránsito o con destino al territorio español o su permanencia en el mismo, siempre que el hecho no constituya delito [artículo 54.1.b) LOEX].

A estos supuestos recogidos en la legislación sobre extranjería hay que añadir el previsto en el artículo 89.8 del Código Penal, que contempla el ingreso como medida judicial tendente a asegurar, en determinados casos, la salida del territorio español de aquellos extranjeros a los que los jueces y tribunales hubieran sustituido penas de prisión o parte de las mismas, por la medida de expulsión.

Procedimiento

En cuanto al procedimiento, el Juez, previa audiencia del interesado y del Ministerio Fiscal, resolverá mediante auto motivado, en el que, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, tomará en consideración las circunstancias concurrentes y, en especial, el riesgo de incomparecencia por carecer de domicilio o de documentación identificativa, las actuaciones del extranjero tendentes a dificultar o evitar la expulsión, así como la existencia de condena o sanciones administrativas previas y de otros procesos penales o procedimientos administrativos sancionadores pendientes. Asimismo, en caso de enfermedad grave del extranjero, el juez valorará el riesgo del internamiento para la salud pública o la salud del propio extranjero (artículo 62.1 LOEX).

Duración

El internamiento se mantendrá por el tiempo imprescindible para los fines del expediente, siendo su duración máxima de 60 días, y sin que pueda acordarse un nuevo internamiento por cualquiera de las causas previstas en un mismo expediente (artículo 62.2 LOEX), aunque el Reglamento admitía la posibilidad de una nueva solicitud, por las mismas causas, cuando no se hubiera cumplido el plazo máximo de 60 días y por el periodo que resta hasta cumplir éste (artículo 21.3 LOEX).

No obstante la Sentencia TS (Sala 3.ª) de 10 febrero 2015, Rec. 373/2014, declaró inválidos y nulos los incisos "Podrá solicitarse un nuevo internamiento del extranjero, por las mismas causas que determinaron el internamiento anterior, cuando habiendo ingresado con anterioridad no hubiera cumplido el plazo máximo de sesenta días, por el período que resta hasta cumplir éste" del artículo 21.3 del Reglamento impugnado; anulando, por conexión, los términos "Igualmente" y "en este caso", del segundo inciso del mismo apartado, cuya redacción queda de la siguiente manera: "Se podrán solicitar nuevos ingresos del extranjero si obedecen a causas diferentes, por la totalidad del tiempo legalmente establecido".

Sin perjuicio de ello, cuando hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el artículo 62.1 LOEX, el extranjero ha de ser puesto inmediatamente en libertad por la autoridad administrativa que lo tenga a su cargo, poniéndolo en conocimiento del Juez que autorizó su internamiento. Del mismo modo y por las mismas causas, podrá ser ordenado el fin del internamiento y la puesta en libertad inmediata del extranjero por el Juez, de oficio o a iniciativa de parte o del Ministerio Fiscal (artículo 62.3 LOEX).

El Reglamento contempla otras causas de cese del ingreso, adoptado por el director del centro, como cuando lo acuerde la autoridad judicial competente o la Comisaría General de Extranjería y Frontera, cuando se tenga constancia de que la expulsión, devolución o regreso no podrá llevarse a efecto, cuando se vaya a proceder a la inmediata ejecución de la orden de expulsión, devolución o regreso, o cuando existan razones médicas, debidamente fundadas y justificadas por el facultativo del centro, que se consideren necesarias para la salud del interno (artículo 37).

¿Cómo se regulan los centros de internamiento de extranjeros?

El Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, desvincula la regulación de esta materia de la general contenida en el Reglamento de desarrollo de la LOEX, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.

Conforme a lo dispuesto en la LOEX, los centros de internamiento son establecimientos públicos de carácter no penitenciario, dependientes del Ministerio del Interior, destinados a la custodia preventiva y cautelar de extranjeros para garantizar su expulsión, devolución o regreso por las causas y en los términos previstos en la legislación de extranjería, y de los extranjeros que, habiéndoseles sustituido la pena privativa de libertad por la medida de expulsión, el juez o tribunal competente así lo acuerde en aplicación de lo dispuesto en el artículo 89.6 del Código Penal.

Se trata, por tanto, de centros en los que su ingreso y estancia tiene únicamente finalidad preventiva y cautelar, para garantizar la presencia del extranjero durante la sustanciación del expediente administrativo y la ejecución de la medida de expulsión, devolución o regreso, y que se rigen por el principio de proporcionalidad en los medios utilizados y objetivos perseguidos, el de intervención menos restrictiva y el de atención especializada a personas vulnerables, sin que nadie pueda ser internado sin que medie resolución judicial, siendo el Juez competente para el control de la estancia el que ha de conocer, sin ulterior recurso, de las peticiones y quejas que planteen los internos en cuanto afecten a sus derechos fundamentales y visitar los centros cuando conozca algún impedimento grave o lo considere conveniente.

Estos centros dependen del Ministerio del Interior, cuyas competencias de dirección, coordinación, gestión e inspección se ejercen a través de la Dirección General de la Policía, siendo creados, modificados o suprimidos por Orden del Ministro del Interior, sin perjuicio de que, en situaciones de emergencia que desborden la capacidad de los centros, puedan habilitarse otros de ingreso temporal o provisional.

El citado Reglamento detalla la organización interior y la estructura de los centros, diferenciando dos ámbitos en la organización y actividad diaria: por un lado, la seguridad de los centros y de las personas que en ellos se encuentran, que se atribuye al Cuerpo Nacional de Policía, que deberá garantizar, como personal especializado en la seguridad, el normal desarrollo de la actividad en las instalaciones, evitando perturbaciones o restableciendo el orden que pudiera verse alterado y al que incumbe gestionar todo lo relativo a la tramitación del expediente de expulsión y a la permanencia del extranjero en el centro, sin perjuicio de las competencias reconocidas a la autoridad judicial; y, por otro lado, la faceta asistencial, que se atribuye a personal especializado ajeno a la policía, concretamente empleados públicos dependientes de la Administración General del Estado, que desempeñarán las funciones de organización, gestión y control de la prestación de los servicios asistenciales, tanto de carácter social como de otro orden.

¿Cuál es el estatuto jurídico de los extranjeros internados?

El mismo Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros regula el estatuto jurídico de los extranjeros internados, conforme a los derechos y deberes atribuidos a los internos por la LOEX.

El artículo 16 del Reglamento, en desarrollo del artículo 62 bis de la Ley Orgánica, proclama los siguientes derechos de los extranjeros internados, desde su ingreso y durante el tiempo de permanencia en el centro:

• a) A ser informado en un idioma que le sea inteligible de su situación, así como de las resoluciones judiciales y administrativas que le afecten.
• b) A que se vele por el respeto a su vida, integridad física y salud, sin que pueda en ningún caso ser sometido a tratos degradantes o vejatorios, y a que sea preservada su dignidad y su intimidad. Las personas internadas se designarán por su nombre, salvo manifestación expresa en contrario del interesado.
• c) A facilitarle el ejercicio de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, sin más limitaciones que las derivadas de su situación de internamiento, y en especial cuando se solicite protección internacional o cuando sea víctima de violencia de género, de trata de seres humanos o de violencia sexual.
• d) A no ser objeto de discriminación por razón de origen, incluido el racial o étnico, sexo, orientación o identidad sexual, ideología, religión o creencias, enfermedad, discapacidad o cualquier otra circunstancia personal o social.
• e) A recibir asistencia médica y sanitaria adecuada y ser atendido por los servicios de asistencia social del centro.
• f) A recibir un seguimiento médico especial, para las mujeres de las que se tenga constancia que se hallan embarazadas.
• g) A que se comunique inmediatamente su ingreso o su traslado a la persona que designe en España y a su abogado, así como a la oficina consular del país del que es nacional.
• h) A ser asistido de abogado, que se le proporcionará de oficio en su caso, y a comunicarse reservadamente con el mismo, incluso fuera del horario general del centro, cuando la urgencia del caso lo justifique.
• i) A comunicarse en el horario establecido en el centro, con sus familiares, funcionarios consulares de su país u otras personas, derecho que sólo podrá restringirse en virtud de resolución judicial.
• j) A ser asistido de intérprete si no comprende o no habla castellano, de forma gratuita si careciese de medios económicos.
• k) A tener en su compañía a sus hijos menores, siempre que el Ministerio Fiscal informe favorablemente tal medida. El Reglamente añadía "y existan en el centro módulos que garanticen la unidad e intimidad familiar", no obstante, tal inciso fue declarado inaplicable por Sentencia TS (Sala 3.ª) de 10 febrero 2015, Rec. 373/2014.
• l) A entrar en contacto con organizaciones no gubernamentales y organismos nacionales, internacionales y no gubernamentales de protección de inmigrantes.
• m) A realizar, en el momento de su ingreso, dos comunicaciones telefónicas gratuitas: con su abogado y con un familiar o persona de confianza residente en España.
• n) A presentar quejas y peticiones en defensa de sus derechos e intereses legítimos, conforme a lo previsto en este reglamento, que serán remitidas, preservando su secreto, de forma inmediata a su destinatario.

Correlativamente, el artículo 18 desarrolla el artículo 62 ter de la LOEX y enuncia los deberes de los internos mientras dure el internamiento:

• a) Permanecer en el centro a disposición del órgano judicial que hubiera autorizado u ordenado su internamiento.
• b) Observar las normas por las que se rige el centro y cumplir las instrucciones generales impartidas por la dirección y las particulares que reciban de los funcionarios y empleados en el ejercicio legítimo de sus funciones, encaminadas al mantenimiento del orden y la seguridad, así como las relativas a su propio aseo e higiene y la limpieza del centro.
• c) Mantener una actividad cívicamente correcta y de respeto con los funcionarios y empleados, con los visitantes y con los otros extranjeros internados, absteniéndose de proferir insultos o amenazas contra los mismos, o de promover o intervenir en agresiones, peleas, desórdenes y demás actos individuales o colectivos que alteren la convivencia.
• d) Conservar en buen estado las instalaciones materiales, mobiliario y demás efectos, evitando el deterioro o inutilización deliberada, tanto de éstos como de los bienes o pertenencias de los demás extranjeros internados o funcionarios.
• e) Someterse a reconocimiento médico a la entrada y salida del centro, así como en aquellos casos en que, por razones de salud colectiva, apreciadas por el servicio de asistencia sanitaria y a instancia del mismo, lo disponga el director. En caso de negativa del interno, será preciso recabar autorización judicial previa del Juez competente para el control de la estancia en el centro.

Complemento de este estatuto está la posibilidad de formular peticiones o quejas, obligando a cada centro a llevar un libro de peticiones y de quejas a disposición de los internos.

¿Qué medidas de seguridad pueden aplicarse?

Prevé la posible utilización de medios de contención física personal o separación preventiva del agresor en habitación individual para evitar actos de violencia o lesiones de los extranjeros, impedir actos de fuga, daños en las instalaciones del centro o ante la resistencia al personal del mismo en el ejercicio legítimo de su cargo, si bien el uso de los medios de contención será proporcional a la finalidad perseguida, no podrán suponer una sanción encubierta y sólo se usarán cuando no exista otra manera menos gravosa para conseguir la finalidad perseguida y por el tiempo estrictamente necesario.

Además, la utilización de medios de contención ha de ser previamente autorizada por el director del centro, salvo que razones de urgencia no lo permitan, en cuyo caso se pondrá en su conocimiento inmediatamente, de modo que el director deberá comunicar lo antes posible a la autoridad judicial que autorizó el internamiento la adopción y cese de los medios de contención física personal, con expresión detallada de los hechos que hubieren dado lugar a dicha utilización y de las circunstancias que pudiesen aconsejar su mantenimiento.

El Reglamento desarrolla esta materia en su Título VI, contemplando la posibilidad excepcional de adoptar medidas de contención física y de separación preventiva del interno que, con pleno respeto al principio de proporcionalidad, podrán ser tomadas para evitar actos de violencia o lesiones propias o ajenas, impedir actos de fuga, daños en la instalaciones o de resistencia frente al personal del centro en el ejercicio legítimo de su cargo, y que habrán de ser comunicadas en el plazo más breve posible a la autoridad judicial, la cual deberá acordar su mantenimiento, modificación o revocación, sin que en ningún caso puedan llegar a constituir una sanción encubierta.

El Reglamento permitía en el art. 55.2, excepcionalmente, para garantizar la seguridad del centro el registro personal del interno, incluso con su desnudo integral. Dicho número 2 del artículo 55 fue declarado inválido y nulo por Sentencia TS (Sala 3.ª) de 10 febrero 2015, Rec. 373/2014, debiendo aplicarse las medidas de registro personal contempladas en el artículo 62 quinquies, apartado 1, de la LOEX, de conformidad con los criterios expresados en el fundamento de derecho séptimo.