Gestión de residuos

¿Qué son los residuos y qué características revisten?

El concepto de residuo ha evolucionado con el tiempo, según se ha ido recogiendo en la legislación, manteniendo siempre un principio general; así:

• — En 1998 se definió residuo como como "cualquier sustancia u objeto perteneciente a alguna de las categorías que figuran en el anejo de esta Ley, del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención u obligación de desprenderse. En todo caso, tendrán esta consideración los que figuren en el Catálogo Europeo de Residuos (CER), aprobado por las Instituciones Comunitarias".
• — La derogada Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, define como residuo “cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar”.
• — La vigente Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, reitera la definición anterior, literalmente.

Tipos de residuos

La definición de residuo se complementa con la definición de dos tipos básicos de residuos:

• — Residuo peligroso: "residuo que presenta una o varias de las características de peligrosidad enumeradas en el anexo I y aquél que sea calificado como residuo peligroso por el Gobierno de conformidad con lo establecido en la normativa de la Unión Europea o en los convenios internacionales de los que España sea parte. También se comprenden en esta definición los recipientes y envases que contengan restos de sustancias o preparados peligrosos o estén contaminados por ellos, a no ser que se demuestre que no presentan ninguna de las características de peligrosidad enumeradas en el anexo I" (art. 2.3º.at Ley 7/2022, 8 abr.).
• — Residuos no peligrosos: los que no reúnen las características de los anteriores.

Jerarquía de residuos

En el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos se establece la siguiente orden de prioridad en la prevención y gestión de los residuos para conseguir el mejor resultado ambiental global:

• a) Prevención (Véase: Prevención de Riesgos Laborales).
• b) Preparación para la reutilización.
• c) Reciclado.
• d) Otro tipo de valorización, incluida la valorización energética, y
• e) Eliminación.

La jerarquización es básica para el mantenimiento del sistema preventivo en las empresas (Véase: Mantenimiento del sistema preventivo y de su planificación).

Subproductos

El artículo 4 de la Ley 7/2022 dota de base jurídica al concepto de subproducto, una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, que puede ser considerada como subproducto y no como residuo, cuando se cumplan las siguientes condiciones:

• a) Que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente.
• b) Que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual.
• c) Que la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción, y
• d) Que el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente, sin que produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente.

¿Qué características permiten calificar los residuos como peligrosos?

Las características de los residuos que permiten clasificarlos como peligrosos (según el Anexo I de la Ley 7/2022, 8 abr.), son:

• — HP1 “Explosivo”: corresponde a los residuos que, por reacción química, pueden desprender gases a una temperatura, presión y velocidad tales que pueden ocasionar daños a su entorno. Se incluyen los residuos pirotécnicos, los residuos de peróxidos orgánicos explosivos y los residuos autorreactivos explosivos.
• — HP 2 “Comburente”: Corresponde a los residuos que, generalmente liberando oxígeno, pueden provocar o facilitar la combustión de otras sustancias.
• — HP 3 “Inflamable”:
  • — Residuos líquidos inflamables: residuos líquidos con un punto de inflamación inferior a 60 °C, o gasóleos, carburantes diésel y aceites ligeros para calefacción usados con un punto de inflamación entre > 55 °C y ≤ 75 °C.
  • — Residuos líquidos o sólidos pirofóricos inflamables: residuos líquidos o sólidos que, aun en pequeñas cantidades, pueden inflamarse al cabo de cinco minutos de entrar en contacto con el aire.
  • — Residuos sólidos inflamables: residuos sólidos que se inflaman con facilidad o que pueden provocar fuego o contribuir a provocar fuego por fricción.
  • — Residuos gaseosos inflamables: residuos gaseosos que se inflaman con el aire a 20 °C y a una presión de referencia de 101,3 kPa.
  • — Residuos que reaccionan en contacto con el agua: residuos que, en contacto con el agua, desprenden gases inflamables en cantidades peligrosas.
  • — Otros residuos inflamables: aerosoles inflamables, residuos que experimentan calentamiento espontáneo inflamables, residuos de peróxidos orgánicos inflamables y residuos autorreactivos inflamables.
• — HP 4 “Irritante”: corresponde a los residuos que, cuando se aplican, pueden provocar irritaciones cutáneas o lesiones oculares.
• — HP 5 “Toxicidad específica en determinados órganos (STOT en su sigla inglesa)/Toxicidad por aspiración”: residuos que pueden provocar una toxicidad específica en determinados órganos, bien por una exposición única, bien por exposiciones repetidas, o que pueden provocar efectos tóxicos agudos por aspiración.
• — HP 6 “Toxicidad aguda”: residuos que pueden provocar efectos tóxicos agudos tras la administración por vía oral o cutánea o como consecuencia de una exposición por inhalación.
• — HP 7 “Carcinógeno”: residuos que inducen cáncer o aumentan su incidencia.
• — HP 8 “Corrosivo”: residuos que, cuando se aplican, pueden provocar corrosión cutánea.
• — HP 9 “Infeccioso”: residuos que contienen microorganismos viables, o sus toxinas, de los que se sabe o existen razones fundadas para creer que causan enfermedades en el ser humano o en otros organismos vivos.
• — HP 10 “Tóxico para la reproducción”: residuos que tienen efectos adversos sobre la función sexual y la fertilidad de hombres y mujeres adultos, así como sobre el desarrollo de los descendientes.
• — HP 11 “Mutágeno”: residuos que pueden provocar una mutación, es decir, un cambio permanente en la cantidad o en la estructura del material genético de una célula.
• — HP 12 “Liberación de un gas de toxicidad aguda”: residuos que emiten gases de toxicidad aguda (Acute Tox. 1, 2 o 3) en contacto con agua o con un ácido.
• — HP 13 “Sensibilizante”: residuos que contienen una o varias sustancias que se sabe tienen efectos sensibilizantes para la piel o los órganos respiratorios.
• — HP 14 “Ecotóxico”: residuos que presentan o pueden presentar riesgos inmediatos o diferidos para uno o más compartimentos del medio ambiente.
• — HP 15 “Residuos que pueden presentar una de las características de peligrosidad antes mencionadas que el residuo original no presentaba directamente”.

¿Qué normativa comunitaria fundamenta la gestión de residuos?

La hoy derogada Directiva Comunitaria 91/156/CEE, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE supuso la asunción por la Unión Europea de la moderna concepción de la política de residuos, consistente en abandonar la clasificación en dos únicas modalidades (generales y peligrosos) y establecer una norma común para todos ellos, que está siendo completada con una regulación específica para determinadas categorías de residuos.

La siguiente norma fue la Directiva 2006/12/CE, relativa a los residuos, que reconoce que “cualquier regulación en materia de gestión de residuos debe tener como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos”.

A través de esta Directiva se establecieron mecanismos enfocados a alcanzar un alto nivel de protección del medio ambiente, favoreciendo que además de garantizar la eliminación y la valorización responsables de los residuos, se adopten medidas encaminadas a limitar la producción de residuos, promoviendo las tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables, tomando en consideración las oportunidades de comercialización de los residuos valorizados.

Más adelante se dictó la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, que derogó la citada norma de 2006, con objeto de:

• — Aclarar conceptos clave, como las definiciones de residuos, valorización y eliminación.
• — Reforzar las medidas que deben tomarse respecto a la prevención de residuos.
• — Introducir un enfoque que tenga en cuenta no sólo la fase de residuo sino todo el ciclo de vida de los productos y materiales.
• — Centrar los esfuerzos en disminuir el impacto en el medio ambiente de la generación y gestión de residuos, reforzando así el valor económico de los residuos.
• — Favorecer la valorización de los residuos y la utilización de materiales valorizados a fin de preservar los recursos naturales.

La transposición de esta última Directiva en nuestro ordenamiento jurídico interno se llevó a cabo en 2011.

¿Cuáles son las principales referencias nacionales relativas a la gestión de residuos?

La principal legislación nacional aplicable a los residuos urbanos de origen domiciliario es:

• — Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.
• — Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases.
• — Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases.
• — Real Decreto 252/2006, de 3 de marzo, por el que se revisan los objetivos de reciclado y valorización establecidos en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, y por el que se modifica el Reglamento para su ejecución, aprobado por el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril.
• — Orden MAM/3624/2006, de 17 de noviembre, por la que se modifican el Anejo 1 del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, aprobado por el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril y la Orden de 12 junio de 2001, por la que se establecen las condiciones para la no aplicación a los envases de vidrio de los niveles de concentración de metales pesados establecidos en el artículo 13 de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases.

Como complemento, las distintas Comunidades Autónomas han dictado distintas leyes para regular la gestión de los residuos en sus respectivos territorios.

Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases

La Ley 11/1997, de 24 de abril, traslada al ordenamiento jurídico español la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.

Dicha Directiva tiene por objeto armonizar las normas sobre gestión de envases y residuos de envases de los diferentes países miembros, con la finalidad de prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente y evitar obstáculos comerciales entre los distintos Estados miembros de la Unión Europea.

Incluye dentro de su ámbito de aplicación a todos los envases puestos en el mercado comunitario y jerarquiza las diferentes opciones de gestión de residuos, considerando como prioritarias, hasta que los avances técnicos y científicos sobre procesos de aprovechamiento de residuos no aconsejen otra cosa, las medidas que tiendan a evitar su generación, seguidas de aquellas que tengan por finalidad fomentar su reutilización, reciclado o valorización para evitar o reducir la eliminación de estos residuos.

Asimismo, fija unos objetivos de reciclado y valorización que deberán cumplir los Estados miembros en el plazo de cinco años a partir de la incorporación de la norma al Derecho interno e impone a aquellos la obligación de establecer medidas, abiertas a la participación de todos los sectores sociales y económicos afectados, de devolución, recogida y recuperación de residuos de envases y envases usados, con el fin de dirigirlos a las alternativas de gestión más adecuadas.

La Ley se estructura en siete capítulos:

• — Capítulo I: Disposiciones generales. Establece el objeto y ámbito de aplicación de la norma, así como las definiciones de los términos utilizados.
• — Capítulo II: Principios de actuación en materia de prevención, reutilización y reciclado. Establece la obligación de prevenir la generación de los residuos a través de un adecuado diseño y fabricación de los envases, fomentando la reutilización y el reciclado.
• — Capítulo III: Objetivos de reducción, reciclado y valorización. Fijando los objetivos de reducción, reciclado y valorización a cumplir antes del 30 de junio de 2001.
• — Capítulo IV: Sistema de depósito, devolución y retorno y sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados. Establece las obligaciones de “los envasadores y los comerciantes de productos envasados o, [...] los responsables de la primera puesta en el mercado de los productos envasados", de establecer un sistema de depósito, devolución y retorno de los envases puestos en el mercado o la constitución de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados, así como los requisitos de gestión de los residuos generados.
• — Capítulo V: Requisitos aplicables a los envases. Establece los límites de concentración de determinados compuestos en los envases, de forma que se eviten problemas en la gestión de los residuos generados, y se definen los criterios de identificación de los materiales constituyentes del envase. Prohíbe la comercialización de envases etiquetados o marcados con la leyenda de "no retornables" u otra de contenido similar.
• — Capítulo VI: Sistemas de información, programación e instrumentos económicos. Establece las necesidades de Información a las Administraciones públicas y los agentes económicos, y en especial a los consumidores y usuarios y organizaciones ecologistas. Incluye la obligación del Gobierno de elaborar un Programa Nacional de Residuos de Envases y Envases Usados integrando los programas elaborados por las Comunidades Autónomas, en el que se establezcan “medidas que permitan la participación de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, así como de los consumidores y usuarios, en el seguimiento de su ejecución y del cumplimiento de sus objetivos”.
• — Capítulo VII: Régimen sancionador. Especifica la clasificación de las infracciones y las sanciones aplicables.

La Ley incluye una Disposición Adicional para el fomento de los objetivos prioritarios en la contratación pública, en la que se establece que las Administraciones públicas “promoverán el uso de materiales reutilizables y reciclables en la contratación de obras públicas y suministros".

Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular

La Ley 7/2022, de 8 de abril, es aplicable a todo tipo de residuos, con excepción de las emisiones a la atmósfera, los residuos radiactivos, los explosivos desclasificados, los vertidos a las aguas y otras excepciones con regulación propia. Se excluye de la aplicación de la Ley “las materias fecales, paja y otro material natural, agrícola o silvícola, no peligroso, utilizado en explotaciones agrícolas y ganaderas, en la silvicultura o en la producción de energía a base de esta biomasa, mediante procedimientos o métodos que no pongan en peligro la salud humana o dañen el medio ambiente”.

Esta Ley regula la gestión de los residuos impulsando medidas que prevengan su generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos. Tiene asimismo como objeto regular el régimen jurídico de los suelos contaminados.

Con la finalidad de lograr una estricta aplicación del principio de "quien contamina paga", la Ley hace recaer sobre el bien mismo, en el momento de su puesta en el mercado, los costos de la gestión adecuada de los residuos que genera dicho bien y sus accesorios, tales como el envasado o embalaje.

La Ley se estructura en nueve Títulos, veintidós disposiciones adicionales, once transitorias, dos derogatorias y trece finales, más dieciséis anexos. Sus títulos se ocupan de las siguientes cuestiones:

• — Título preliminar: Disposiciones y principios generales.
• — Título I: Instrumentos de la política de residuos.
• — Título II: Prevención de residuos.
• — Título III: Producción, posesión y gestión de los residuos.
• — Título IV: Responsabilidad ampliada del productor del producto.
• — Título V: Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.
• — Título VI: Información.
• — Título VII: Medidas fiscales para incentivar la economía circular.
• — Título VII: Medidas fiscales para incentivar la economía circular.
• — Título VII: Suelos contaminados.
• — Título IX: Responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador.

¿Existen planes y programas específicos de gestión de residuos?

La Directiva 2008/98/CE establece que los Estados miembros deben desarrollar objetivos en materia de prevención de residuos y de desvinculación que comprendan la reducción de los impactos nocivos de los residuos y de las cantidades de residuos generadas.

Directiva marco de residuos

El artículo 28 de la Directiva 2008/98/CE establece la obligación de que los Estados miembros establezcan Planes de gestión de residuos que:

• — Cubran todo su territorio geográfico.
• — Incluyan un análisis actualizado de la situación de la gestión de residuos en la entidad geográfica correspondiente.
• — Incluyan una exposición de las medidas que deban tomarse para mejorar la preparación para la reutilización, el reciclado, la valorización y la eliminación de los residuos de forma respetuosa con el medio ambiente.
• — Evalúen en qué medida el plan contribuye a la consecución de los objetivos establecidos por la presente Directiva.

La Directiva 2008/98/CE establece en su artículo 29 la obligación de que los Estados miembro establezcan Programas de prevención de residuos (integrados en los planes de gestión de residuos o como programas separados) con la finalidad de romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos medioambientales asociados a la generación de residuos.

Programas y Planes estatales vigentes

Tras diversos planes integrales de residuos, como el Plan Nacional Integral de Residuos (PNIR), que se dictó para el período 2008-2015, o el Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020, debe citarse el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022.

El Plan, aprobado por la Resolución de 16 de noviembre de 2015, tiene como objetivo la eficiencia en el uso de los recursos y sustituir una economía lineal basada en producir, consumir y tirar, por una economía circular en la que se reincorporen al proceso productivo una y otra vez los materiales que contienen los residuos para la producción de nuevos productos o materias primas, en coherencia con la política comunitaria de residuos.

También debe citarse el Plan Estatal de Inspección en materia de Traslados Transfronterizos de Residuos 2021-2026 (PEITTR), elaborado conjuntamente con el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales y el Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA) de la Dirección General de la Guardia Civil. El objetivo del documento es crear un instrumento eficaz para fortalecer y garantizar el cumplimiento de la normativa sobre traslados de residuos mediante inspecciones más eficaces, así como garantizar la protección de la salud humana y del medio ambiente y favorecer la economía circular.