Tramitación de licencias urbanísticas

¿Qué administración tiene competencia para tramitar licencias urbanísticas?

En lo que respecta al órgano competente, el artículo 21.1.q) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local indica que el otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local, le corresponde al Alcalde (permitiéndose su delegación, de conformidad con el artículo 21.3 de dicho texto legal).

Dicha regla general se excepciona en los Municipios de gran población, cuyo régimen organizativo especial contenido en el Título X de dicha Ley residencia en la Junta de Gobierno Local la atribución de otorgamiento de licencias [artículo 127.1.e) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local], siendo delegable, igual que ocurre en los Municipios de régimen común u ordinario.

Dichas reglas básicas competenciales y de reparto de atribuciones orgánicas viene siendo respetado por la legislación de las Comunidades Autónomas.

¿Cuál es el procedimiento de tramitación de una licencia urbanística?

Iniciación

El procedimiento de concesión de las licencias urbanísticas, debe necesariamente ser iniciado a instancia de persona interesada (artículo 54 de la Ley Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Ahora bien, la documentación a acompañar a la solicitud variará en extremo dependiendo del tipo de acto constructivo, actividad o uso urbanístico a desarrollar. A continuación, exponemos la documentación técnica de mayor relevancia que debe surtir efectos en los procedimientos de concesión de licencias urbanísticas:

Proyecto básico y de ejecución

La solicitud de licencia ha de presentarse acompañada del proyecto técnico que describa las obras a realizar si la solicitud se refiere a la ejecución de obras e instalaciones (artículo 9.1.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). Ello no obstante, en aplicación de la Ley de Ordenación de la Edificación y la doctrina jurisprudencial, y como se ha referido anteriormente, las obras menores no precisan de proyecto técnico, sin perjuicio de que la normativa autonómica o municipal exija la documentación que justifiquen las obras a realizar y, en su caso, el presupuesto de las mismas.

El proyecto básico constituye la fase de trabajo en la que se definen de modo preciso las características generales de la obra mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, y una vez obtenido el preceptivo visado colegial, la licencia municipal u otras autorizaciones administrativas, pero insuficiente para llevar a cabo la construcción.

El proyecto de ejecución es la fase del trabajo que desarrolla el proyecto básico, con la determinación completa de detalles y especificaciones de todos los materiales, elementos, sistemas constructivos y equipos que puede llevarse a cabo, en su totalidad, antes del comienzo de la obra o, parcialmente, antes y durante la ejecución de la misma. Su contenido reglamentario es suficiente para obtener el visado colegial necesario para iniciar las obras.

El artículo 4 de la Ley de Ordenación de la Edificación dispone que el proyecto sea el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras a las que resulta de aplicación dicha Ley.

Estudio de seguridad y salud en las obras de construcción

Su exigencia viene determinada por el Real Decreto 1627/1997. Dicho estudio, en su modalidad ordinaria o básica, debe formar parte del proyecto de ejecución de la obra o, en su caso, del proyecto de obra, ser coherente con el mismo y recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la realización de la obra.

Proyectos complementarios

El proyecto de ejecución es desarrollado y completado habitualmente mediante proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tecnologías específicas o instalaciones del edificio (artículo 4.2 de la Ley de Ordenación de la Edificación). Entre estos proyectos parciales y complementarios cabe destacar el proyecto de protección contra incendios, y el proyecto de infraestructuras comunes de acceso a los servicios de telecomunicación (ICT).

Más recientemente, la legislación sectorial y autonómica ha establecido nuevas exigencias que deberán integrar la documentación técnica aportada por el interesado en la solicitud de licencia urbanística. Por destacar un caso significativo, puede citarse que el artículo 4 del Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición, determina que el productor de residuos de construcción y demolición deberá incluir en el proyecto de ejecución de las obras mayores un estudio de gestión de residuos de construcción y demolición. Dicha exigencia ya venía siendo aplicada con similar contenido en alguna Comunidad Autónoma (Aragón). También la normativa de protección del patrimonio histórico autonómica ha implantado la necesidad de confección de un proyecto de conservación (es el caso del artículo 21 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía).

Dada la amplia casuística que puede ofrecer la legislación sectorial aplicable en lo que respecta a las exigencias técnicas y documentales, resulta de especial importancia la labor de clarificación que pueden adoptar en esta materia las Ordenanzas municipales sobre tramitación de licencias.

Instrucción: informes técnico y jurídico

Una vez registrada la solicitud de licencia, acompañada de la documentación técnica de la que hemos dado sucinta cuenta, tiene lugar la instrucción del procedimiento, con arreglo a las disposiciones generales de los procedimientos que contempla el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Púbicas, ocupando un lugar destacado en la legislación urbanística los informes técnico y jurídico.

Terminación

Resolución expresa

Terminada la instrucción del procedimiento se emitirá la correspondiente propuesta de resolución y se elevará el expediente al órgano competente para su resolución. La denegación de licencia exige su motivación [artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y 11.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana].

El plazo para la resolución y notificación de la resolución varía en su plasmación en la normativa autonómica urbanística. Con anterioridad, el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales determinaba que las obras mayores debían tramitarse en dos meses, y las menores en un mes.

Silencio

La cuestión del silencio en las licencias urbanísticas ha sido una cuestión que ha generado un profundo debate doctrinal y jurisprudencial. Baste decir que la mayor parte de la legislación urbanística autonómica determina que si transcurre el plazo de resolución y notificación determinado legalmente y, la Administración no resuelve, ello deriva en un acto presunto de concesión de licencia, de conformidad con la teoría general del silencio a instancia de parte contemplada en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. No obstante, la doctrina había destacado la vigencia del artículo 242.6 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que disponía que En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico.

El Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ha mantenido la vigencia de dicha norma en el artículo 11, que resulta del siguiente tenor: Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada.

En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.

No obstante lo anterior, el apartado 4º del mismo art. 11 determina, a renglón seguido, que deberán ser expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:

• a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.
• b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.
• c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.
• d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino público.

Apartado, el citado, que, en su mayor parte habría sido, en todo caso, declarado inconstitucional por Sentencia TC (Pleno) 143/2017, de 14 de diciembre («B.O.E.» 17 enero 2018).

¿Cuál es la interrelación entre las autorizaciones y licencias sobre obras y usos urbanísticos y actividades?

Como se desprende del régimen jurídico de las licencias, puede ocurrir que la pretensión de realizar un acto constructivo o implantar una actividad o uso por un particular, exija, de la aplicación de la normativa sectorial, una pluralidad de controles urbanísticos y de otra índole.

Ello demanda la necesidad de determinar una interrelación de la normativa urbanística con la normativa sectorial en cada caso aplicable.

En este punto hemos de ratificar, sin embargo, que por imperativo de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, ha desaparecido el deber de obtención de previa licencia para una amplia gama de actividades comerciales y de servicios, y también de las de obras para el acondicionamiento de locales en los que tales actividades iban a ser desarrolladas.

Por citar ejemplos de entrecruzamientos materiales, pueden señalarse los siguientes: autorizaciones ambientales, autorizaciones de usos constructivos excepcionales en suelo no urbanizable, autorizaciones de actividad comerciales o industriales, licencias derivadas de la normativa de espectáculos públicos y actividades recreativas, autorizaciones sanitarias, etc.

Consciente de dicho problema, alguna Comunidad Autónoma ha tomado medidas normativas al respecto, como ha sido el caso de los artículos 163 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha y artículo 178 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, que disponen que la licencia urbanística llevará implícito el otorgamiento de las restantes licencias o autorizaciones municipales, integrándose el procedimiento previsto para éstas en el procedimiento de otorgamiento de licencia urbanística.