Vigencia de las normas jurídicas

¿A qué nos referimos con entrada en vigor de las normas jurídicas?

El mero transcurso del tiempo tiene una influencia decisiva en el Derecho, pues las normas nacen con una vocación de permanencia transitoria, en la medida que el ordenamiento jurídico debe evolucionar para adaptarse y dar respuestas a nuevas situaciones jurídicas antes desconocidas.

El establecimiento de normas con una vocación de permanencia o vigencia absoluta es contrario a la esencia misma del Derecho, como conjunto de normas destinadas a reglamentar las distintas facetas de la convivencia humana desde el punto de vista jurídico, articulando además concretas soluciones ante los conflictos intersubjetivos que puedan surgir en la práctica.

Es evidente que difícilmente cabría dar respuesta a nuevas situaciones que puedan surgir por la más rápida evolución de otros ámbitos, principalmente económicos, si el ordenamiento jurídico se configura de forma rígida e inmutable, limitado a las situaciones conocidas y reconocidas por éste. El mejor ejemplo de esta adaptación lo constituye nuestro Derecho civil, más concretamente nuestro Código Civil vigente, publicado en 1889, cuyo origen debe buscarse en el propio Derecho romano, pero que ha sabido adaptarse a nuevas formas de contratación, o incluso de organización social o familiar, sin perder su esencia.

¿Cuándo se produce la entrada en vigor de las normas?

Los dos momentos transcendentales en la vida de una norma son, precisamente, los de su entrada en vigor (inicio de su vigencia) y su derogación (como fin de la misma). A propósito de la primera, se establece en el artículo 2.1 del Código Civil que las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa. Regula el mencionado artículo 2 el principio de vigencia de las normas, de sus límites temporales, estableciendo, por lo que respecta al comienzo de la misma, un sistema de vigencia aplazada y simultánea.

Es ésta una cuestión de gran trascendencia, pues las normas únicamente se aplican a los hechos y situaciones acaecidos durante su vigencia, lo que hace que sea absolutamente necesario establecer claramente cuales han de ser los momentos de inicio y fin de su vigencia para procurar la necesaria seguridad jurídica, consagrada como auténtico principio constitucional por el artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978, junto con los de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad y de responsabilidad e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos. Principio general de alcance más general, el Tribunal Constitucional considera que es síntesis de los demás principios reconocidos por este precepto (sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981) que supone, en definitiva, la previsibilidad de la interpretación y aplicación del derecho por parte del poder público y, fundamentalmente, por la Administración Pública, Jueces y Tribunales.

En atención a esto, consagra el legislador el denominado principio de publicación formal de las leyes que impone, como presupuesto necesario de vigencia y operatividad de las mismas, la obligación de que toda norma debe ser publicada en un diario o boletín oficial o público propio del ámbito territorial donde debe surtir efecto (ya sea estatal o, incluso, autonómico), para su completo y concreto conocimiento por parte de los ciudadanos sometidos a su vigencia. Principio que afecta, en general, a toda norma jurídica, y no sólo a las leyes (es decir, a decretos leyes, decretos legislativos...), ya sea general, local (publicándose en los correspondientes boletines de las Comunidades Autónomas, "BOCA") o supranacional (por ejemplo, las normas comunitarias, dictadas en el seno de las Instituciones europeas, se publican en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, "DOCE"; y no en el Boletín Oficial del Estado). Por lo demás, establece el artículo 91 de la Constitución Española que el Rey está obligado a sancionar las leyes en el plazo de quince días y a promulgarlas y ordenar su inmediata publicación.

Por lo demás, diversas son las soluciones adoptadas por los distintos ordenamientos jurídicos de nuestro entorno acerca del momento en que la norma entra efectivamente en vigor, aunque, en su sentido más amplio, cabe distinguir entre el sistema instantáneo y el diferido. Mientras que en el primero, la norma entra en vigor el mismo día de su publicación; en los sistemas diferidos, o de eficacia aplazada, los más comunes, se establece un período de tiempo, llamado de "vacatio legis", entre la publicación de la norma y su efectiva entrada en vigor. Más concretamente, en nuestro ordenamiento jurídico se establece que las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación, pero deja abierta la posibilidad de que en la misma se prevea otra cosa distinta, vía que se presenta como excepcional, pero que en la práctica es muy frecuente.

Así, por ejemplo, se fijan plazos más largos cuando la norma es muy extensa o introduce la regulación de una materia desconocida o regulada de forma novedosa (véase la vacatio legis de seis meses de la Ley de Arrendamientos Rústicos de 2003, o la de un año de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores); sin embargo, se acude al establecimiento de plazos más cortos a fin de evitar que la finalidad pretendida por la nueva normativa se vea frustrada, entrando en vigor el mismo día, o al día siguiente de su publicación (como sucedió con el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, publicado en el BOE de fecha 5 de noviembre de 2004, cuya disposición final única preveía su entrada en vigor al día siguiente de su publicación), solución más cercana al sistema instantáneo.

No obstante, el propio Tribunal Supremo ha restringido el ámbito de aplicación de este artículo 2.1 del Código Civil a las normas imperativas y restrictivas o prohibitivas (en consonancia además con el principio general de irretroactividad de las mismas), excluyendo su automaticidad respecto de las normas que reconocen facultades o derechos a los ciudadanos, admitiendo que las mismas entren en vigor y que, en consecuencia, éstos puedan hacerse valer, el mismo día de su promulgación, si bien nunca antes de su publicación, aunque hayan sido sancionadas. Sin que a estos efectos quepa confundir la publicación con la promulgación de las normas, función esta última puramente formal y exclusiva del Rey, que proclama formalmente que se ha elaborado una Ley, a la que además no puede negarse por venir constitucionalmente obligado.

De otro lado, dentro de los sistemas diferidos, o aplazados, se distingue entre aquellos que prevén un plazo de entrada en vigor uniforme para todo el territorio nacional "sistema simultáneo" y aquellos en que se establecen diversos plazos según la distancia de cada región respecto del lugar donde se publica la Ley "sistema sucesivo". Nuestro Código Civil acoge claramente un sistema simultáneo, mucho más respetuoso con otros principios constitucionales, como el de igualdad, además de ofrecer mayores ventajas prácticas derivadas de su sencillez.

En definitiva, en nuestro ordenamiento jurídico, las normas jurídicas entrarán en vigor, si no dispusieren otra cosa, tras el período de "vacatio legis" (sistema diferido) de veinte días desde su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado o de la Comunidad Autónoma, entrando en vigor en todo el territorio afectado (sistema simultáneo). Finalmente, destacar que estos veinte días son naturales (es decir, del plazo no se descuentan los festivos) y que comienza a computarse desde el día siguiente a su publicación pero que necesariamente ha de comprender el último del plazo que debe cumplirse por entero, de conformidad con el sistema general que para el cómputo de plazos se establece por el Código Civil. Más concretamente, dispone el artículo 5.1 del citado texto legal que siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente, añadiendo en su apartado segundo, que "en el cómputo civil de los plazos no se excluyen los días inhábiles", principal diferencia respecto del cómputo de plazos en Derecho procesal, donde los días inhábiles no se computan (artículo 133.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). En definitiva, en el cómputo de la "vacatio legis" no se comprende el día inicial, "dies a quo" o día de la publicación; pero sí el día final, o "dies ad quem", comenzando la vigencia de la norma al vigésimo día de su publicación.

¿Cuándo se produce la derogación de las normas?

Efectivamente, puede suceder que la propia norma prevea su pérdida de vigencia, situación realmente excepcional donde la norma se extingue por causas intrínsecas, que opera cuando la norma prevé un período de vigencia específico (como sucede en las normas temporales), o cuando ha sido creada para ante unas circunstancias concretas o para una finalidad específica, y una vez cesadas éstas o alcanzado el fin para el que fue creada, ésta debe naturalmente extinguirse, como sucede con las leyes de emergencia o con las leyes contingentes. No obstante, lo normal es que la norma se extinga por causas extrínsecas a ella, exigiéndose un doble requisito para ello, que la extinción o derogación se produzca por otra norma posterior de igual o superior rango y que así se prevea expresamente por la nueva norma o bien sea absolutamente incompatible con la anterior.

A propósito de esto, afirma el artículo 2.2 del Código Civil, que las leyes sólo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior". Queda claro, por tanto, que las normas no pueden ser derogadas por otras posteriores, pero de rango inferior, porque es principio general que carecerán de validez las normas que contradigan otra de rango superior (artículo 1.2 del Código Civil); aunque en algunos Derechos civiles especiales, como el navarro, la costumbre, de rango inferior, puede llegar a derogar la ley.

Así como, que la derogación puede ser expresa (cuando la nueva ley expresamente declara derogada la normativa anterior) o tácita, en la medida que la nueva regulación es incompatible, lo que, ante todo, plantea un auténtico problema de interpretación sobre el alcance y extensión de la derogación que, lo mismo que la expresa, puede ser total o parcial, si la deroga sólo en parte. Ante esto, se impone la necesidad de atender no sólo a la literalidad de la ley, sino incluso a los principios que inspiran la nueva y la anterior regulación. En cualquier caso, no cabe hablar de derogación tácita mientras no concurran tres presupuestos, como son, identidad de la materia objeto de regulación, identidad en los destinatarios de la norma y absoluta incompatibilidad o contradicción entre las finalidades perseguidas por una y otra normativa.

Finalmente, aclara el artículo 2.2 "in fine", que por la sola derogación de una ley no recobrarán vigencia las que ésta hubiere derogado, lo que, desde luego, no impide que la nueva norma declare expresamente la vigencia de aquellas normas previamente derogadas (así, la Ley de 12 de marzo de 1938 que, tras la Guerra Civil, derogó la Ley sobre matrimonio civil de 1932 y restauró la vigencia de los artículos 42 y siguientes del Código Civil, reguladores de la institución del matrimonio, y demás disposiciones complementarias).

¿Qué es el principio de irretroactividad?

Obviamente, uno de los principales problemas que se plantean al respecto de la sucesión de leyes que regulan una misma materia, es la cuestión de abordar cómo debe incidir la nueva regulación sobre las situaciones y relaciones jurídicas constituidas con arreglo a la normativa anterior, sobretodo cuando la nueva normativa reconoce o deroga situaciones desconocidas o admitidas anteriormente. A tal fin, tiende el establecimiento del denominado "Derecho transitorio" o "Derecho intertemporal", según la Doctrina alemana, que, en la necesidad de armonizar ambas regulaciones, regula aspectos tan importantes, por lo que ahora interesa, como la posibilidad de respetar el estado jurídico creado con anterioridad aún cuando sea distinto a la nueva situación jurídica.

En este sentido, el principio de irretroactividad, supone el mantenimiento del orden jurídico vigente antes de la entrada en vigor de la nueva normativa; frente al principio de retroactividad, que determina la vigencia de la ley nueva sobre las relaciones nacidas al amparo de la anterior regulación. En cualquier caso, la retroactividad o irretroactividad no suelen ser absolutas, sino que admiten matizaciones; hablándose, por ejemplo, de una retroactividad débil, o de primer grado, cuando los efectos de la nueva ley se extienden únicamente a los efectos de la relación ya existente que deban nacer bajo el imperio de la misma. Mientras que en la retroactividad fuerte, o de segundo grado, el cambio normativo afecta no sólo a los efectos futuros, que estén por nacer, de estas relaciones, sino también a los efectos ya consolidados.

Igualmente, de modo antagónico, la irretroactividad admite la constatación de una eficacia débil, donde la nueva regulación se extienda a los efectos futuros de las relaciones vigentes; además de una irretroactividad plena o fuerte, en donde quedan excluidos plenamente de su ámbito todos los efectos, incluidos los futuros. A este respecto, los ordenamientos jurídicos de nuestro entorno (incluido el nuestro) no han establecido una previsión única y aplicable de forma inmutable a la generalidad de ámbitos y la diversidad de normas que puede afectar. Pues, tan peligrosa se concibe la implantación de un sistema de exclusiva retroactividad, que supondría la desaparición de toda seguridad jurídica; como de exclusiva irretroactividad, que impediría la necesaria evolución del Derecho.

En principio, el carácter retroactivo o irretroactivo de la nueva normativa dependerá de la expresa declaración que la misma contenga al respecto, más concretamente su Derecho transitorio en cumplimiento de su más genuina función. No obstante, de faltar esta expresa previsión, deberá ser el intérprete (es decir, el Juez o Tribunal) el que deba resolver esta cuestión en atención al espíritu de la ley y a los principios generales del derecho. Y, más concretamente, dentro de estos principios, destacar, fuera de expresas previsiones legalmente establecidas, la consagración en nuestro Derecho del principio general de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales en el artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978. Por tanto, las normas que establezcan sanciones desfavorables (ya sean civiles, administrativas o penales, en este mismo sentido se pronuncian los artículos 25 de la Constitución Española y 2 del Código Penal) y las que restrinjan algún derecho, no podrán extender sus efectos a las situaciones existentes antes de su entrada en vigor. Aclarando la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, interpretado el citado precepto en sentido contrario, sí admitirían aplicación retroactiva las normas sancionadoras "favorables", entendidas como aquellas que establecen una sanción menor, cuantitativa o cualitativamente.

Tampoco las normas que vengan a reconocer un "derecho individual" se verán afectadas por la regla general de irretroactividad, reconociéndose retroactivamente los nuevos derechos. Igualmente, ha matizado el Tribunal Constitucional que por "derechos individuales" debe entenderse los comprendidos en el Título I de la Constitución Española de 1978, es decir, los derechos fundamentales (sentencias de 20 de julio de 1981, 4 de marzo de 1982 o de 4 de febrero de 1983); así como, que lo que prohíbe el artículo 9.3 es la incidencia de la ley nueva en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, pero no que se extienda dicha ley nueva a los efectos no consumados (en sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, recurso de inconstitucionalidad).

En definitiva, el margen establecido en esta materia a favor del legislador español es realmente amplio, aún bajo las prohibiciones y matizaciones del Tribunal Constitucional; admitiéndose la retroactividad, bajo lógicas limitaciones en aras al necesario principio de seguridad en las relaciones jurídicas, a salvo en cuanto a las normas sancionadoras y, en general, desfavorables.

El principio general de irretroactividad, aún consagrado expresamente por nuestra Norma Fundamental, es un principio tradicional que antes de 1978 ya encontraba expresa previsión en nuestro Derecho. En particular establece el artículo 2.3 del Código Civil (que entró en vigor en 1889) que "las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario".

Y ya con anterioridad a la Constitución Española de 1978, el propio Tribunal Supremo se había pronunciado e, incluso, estudiado sus efectos; habiendo declarado que en general las variaciones introducidas por los ordenamientos jurídicos no tienen efecto retroactivo, por ser reiterada doctrina jurisprudencial, sancionada en sentencias de 21 de enero de 1934, 14 de noviembre de 1958 y 16 de enero de 1963, que las situaciones, creadas al amparo de una norma no pueden ser alteradas sin que el legislador confiera efectos retroactivos a la disposición derogatoria; y más en cuanto que nuestro Código Civil, en materia de retroactividad irretroactividad de las leyes, de entre las principales teorías viene inspirado, fundamentalmente, por el criterio del respeto a los derechos adquiridos, con apreciación jurisprudencial uniforme y constante de que el principio genérico de no retroactividad de la ley se impone incluso a las consecuencias futuras de los hechos anteriores a ellas, de tal modo que la regla de que las leyes no tienen efecto retroactivo, cuando no existe cláusula específica de él, se aplica tanto a la retroactividad de primer grado o débil que somete a su imperio las relaciones jurídicas nacidas antes, pero no las consecuencias ya consumadas -como a las de segundo grado o fuerte- que modifica o deja sin efecto hasta las consecuencias ya consumadas, de hechos anteriores, salvo las excepciones que se contienen en las especiales reglas de derecho transitorio, como sucede en las reglas primera y cuarta- y en algunos preceptos especialísimos del Código Civil, artículos 1611 y 1939. (en sentencia de 10 de febrero de 1971, cuya literalidad reproduce la de 28 de abril de 1977).

En este mismo sentido, es doctrina Jurisprudencial (Ss. De 3 de mayo de 1963 y 7 de mayo de 1968) que nuestro ordenamiento positivo se inspira en el principio "tempus regit actum" o de irretroactividad, en cuya virtud cada relación se disciplina por las normas rectoras al tiempo de su creación, sin que venga permitido alterarla por preceptos ulteriores a menos que ofrezcan inequívoco carácter, como también declara el Derecho histórico" (STS (Sala Primera, de lo Civil) de 25 Mayo 1995 Nº rec. 72/1992); y, más recientemente, que "la vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica e irretroactividad ha sido interpretada de forma restrictiva por la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha considerado, en la sentencia 27/1981, de 20 de julio, que el artículo. 9.3 CE "alude a los derechos fundamentales del Título I, interpretación confirmada por otras sentencias posteriores (Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1983, de 4 de Febrero, 159/1990, de 4 de octubre y 173/1996, de 31 de octubre), doctrina que resume la Sentencia del Tribunal Constitucional 104/2000, de 13 de abril, en el sentido de que en el artículo 9.3 CEla restricción de los derechos individuales ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerarlo como referido a las limitaciones introducidas en el ámbito de derechos fundamentales y de las libertades públicas (en sentencia de 25 de octubre de 2005).

No obstante, siendo la regla general la de la irretroactividad de las normas, incluidas las normas procesales (véase "Irretroactividad"), en el propio Código Civil pueden encontrarse expresas previsiones que matizan tal principio (véanse los ejemplos de los artículos 1611 o 1939 del Código Civil), pero, con carácter especial, en cuanto a alguna de sus propias disposiciones transitorias. Más concretamente, prevé en su disposición transitoria primera el reconocimiento de nuevos derechos creados por el Código, aún cuando el hecho originador se hubiera verificado durante la vigencia de la anterior regulación que lo desconocía, siempre que no perjudique a otro derecho adquirido de igual origen, pues, explica su propia Exposición de Motivos "es más digno de respeto el que va a sufrir el daño que el que va a recibir un beneficio gratuito".

También, a modo de ejemplo, la disposición transitoria tercera prevé expresamente el efecto retroactivo de las leyes penales más benignas o favorables al reo, en consonancia con el principio general propio del Derecho penal de "in dubio pro reo". Aunque, en ocasiones, es la propia Jurisprudencia la que sienta la retroactividad en ciertas materias, incluso en grado máximo, normalmente en atención a la necesidad de salvaguardar otros intereses superiores o más dignos de protección; por ejemplo, tiene declarado el Tribunal Supremo que toda la materia referida a la determinación, prueba y efectos de la filiación regulados en la citada Ley 11/1981, al resultar favorable para los hijos, viene a concedérsele unos efectos de retroactividad de grado máximo, expresamente sancionada en la disposición transitoria, y perfectamente acomodada al artículo 14 y a los principios constitucionales en la materia (sentencia de 20 de junio de 1988).

Se trata, en definitiva, de dar plena virtualidad al principio de igualdad ante la ley sin discriminación alguna por razón del nacimiento, que proclama el artículo 14 de la Constitución, a situaciones anteriores a su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978, por los superiores valores que representa frente a la regulación tradicional que, contenida en el Código Civil, trataba desigualmente a los hijos matrimoniales y extramatrimoniales y que, por estar basados en principios discriminatorios por razón de origen, deben, de hecho, estimarse derogadas por inconstitucionalidad sobrevenida, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3 de la Comunidad Europea.